§ 3. Система исполнительных органов государственной власти в сфере охраны окружающей природной среды
Система исполнительных органов государственной власти, осуществляющих общее управление в сфере охраны окружающей природной среды. К числу органов общего управления относятся государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и государственные органы исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне такую деятельность осуществляют органы местного самоуправления. К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Полномочия Правительства РФ в сфере управления охраной окружающей среды определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»89 (ст. 18). Так, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования. На уровне субъектов Федерации общее управление в сфере охраны окружающей природной среды осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации общей компетенции. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»90 (ст. 21) устанавливает основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии. На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере охраны окружающей среды осуществляют органы местного самоуправления (ст. 7, 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Статья 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что к вопросам местного значения поселения относятся: организация водоснабжения населения, водоотведения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения и др. К вопросам местного значения муниципального района согласно ст. 15 данного Закона относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района и др. Статья 16 указанного Закона включает в круг вопросов местного значения городского округа организацию водоснабжения населения и водоотведения; мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; благоустройства и озеленения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения. Система исполнительных органов государственной власти, осуществляющих специальное управление в сфере охраны окружающей среды. Центральное место в системе этих органов занимает Минприроды России. В соответствии с Положением об этом Министерстве, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 4041, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Названное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию. Важную роль в решении вопросов охраны окружающей среды играет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды утверждено постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 3721. Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Росгидромет осуществляет государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ; государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов; ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении; формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети; государственный мониторинг атмосферного воздуха; государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал; государственный мониторинг континентального шельфа; государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации; обеспечение органов государствен- ной власти, Вооруженных Сил РФ, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении и др. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Рос- природнадзор) действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 40091. Эта Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Также Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания; организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием и охраной водных объектов; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе Российской Федерации; за соблюдением требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения и др. Федеральное агентство водных ресурсов — это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Компетенция этого Агентства определена в Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 28292. Агентство организует: территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отно- шении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух субъектов РФ и более; осуществление мероприятий по охране водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух субъектов РФ и более, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений. Также Росводресурсы осуществляет ведение государственного водного реестра; Российского регистра гидротехнических сооружений; разработку и реализацию в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов; государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения и др. Федеральное агентство по недропользованию действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 2931. Это Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Роснедра находится в ведении Минприроды России. Агентство организует: государственное геологическое изучение недр; экспертизу проектов геологического изучения недр; проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Также Роснедра осуществляет: отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства; предоставление в пользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр; выдачу заключе- ний об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений; организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами; принятие решений о предоставлении права пользования участками недр; принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр; выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами. Агентство ведет государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых, проводит государственный учет и обеспечивает ведение государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами и др. Важную роль в решении вопросов охраны здоровья населения от вредного воздействия окружающей среды играет Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России). Министерство действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 32193. Министерство вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела и др. Также Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 32294. Это уполномоченный федераль- ный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Роспотребнадзор осуществляет: надзор и контроль за исполнением требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Данная Служба регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств); информирует органы государственной власти, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга; организует деятельность системы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 4501, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв; по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Также Минсельхоз России принимает следующие нормативные правовые акты: правила и нормы в области мелиорации зе- мель; планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения; перечень карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений-сорняков); порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения; порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения; порядок осуществления государственного земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения идр. Кроме того, Минсельхоз России осуществляет государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения и ведет учет федерального фонда мелиорированных земель, государственный каталог пестицидов и агрохимикатов и др. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных. Эта Служба действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 32795. Россельхознадзор осуществляет надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок, изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов, на всех стадиях производства и обращения. Эта Служба осуществляет государственный контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами. В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 ', это Министерство (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) согласно Положению об этой Службе, утвержденному постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 45796 97, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного контроля. Росреестр находится в ведении Министерства экономического развития РФ. Росреестр осуществляет государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственный земельный надзор. Важные задачи в сфере охраны окружающей среды должна решать Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая действует на основании Положения о ней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 40198. . Служба принимает следующие нормативные правовые акты: требования к составу и содержанию документов, обосновывающих обеспечение безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) безопасности осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов; методики разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты; порядок выдачи и форма разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ. Также Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии; ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии); безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; соблюдением требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами и др. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 7361. Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Руководство деятельностью Федерального агентства лесного хозяйства осуществляет Правительство РФ. Также Рослесхоз принимает следующие нормативные правовые акты: порядок исчисления расчетной лесосеки; порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых; порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга; правила заготовки древесины; правила заготовки живицы; правила заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов; правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений; правила использования лесов для ведения сельского хозяйства и др. Агентство осуществляет установление возрастов рубок; рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий; отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ; государственную инвентаризацию лесов и др. Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 4441. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, сохранения водных биологических ресурсов, производства и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства; по контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства. Руководство деятельностью Росрыболовства осуществляет Правительство РФ. Федеральное агентство по рыболовству принимает следующие нормативные правовые акты: перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа; порядок осуществления мероприятий по акклиматизации водных биологических ресурсов; перечень видов водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна и др. Агентство организует комплексное изучение водных биологических ресурсов в целях сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; мероприятия по восстановлению водных биологических ресурсов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, и др. Также Росрыболовство осуществляет: ведение государственного кадастра объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства; разработку и представление на государственную экологическую экспертизу предложений об общих допустимых уловах водных биологических ресурсов; государственный мониторинг водных биологических ресурсов; определение и утверждение ежегодно общих допустимых уловов водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации и др. Особую роль в сфере управления охраной окружающей среды играет Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Правовой статус Корпорации определен в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»1. Корпорация создается и действует в целях: проведения государственной политики; осуществления нормативно-правового регулирования; оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии; развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации; обеспечения ядерной и радиационной безопасности; нераспространения ядерных материалов и технологий; развития атомной науки, техники и профессионального образования; осуществления международного сотрудничества в этой области. В круг полномочий и функций, которые осуществляет Корпорация, входят: участие в обеспечении безопасности и охраны окружающей среды при использовании атомной энергии, в том числе информирование общественности по этим вопросам; проведение во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятий по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии; осуществление во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятий по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ; разработка предложений о местах размещения и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, о выводе этих объектов из эксплуатации, а также о последующем хранении радиоактивных отходов и др. (ст. 7 указанного Закона).