Роль и значение экологического коэффициента, особенности правового регулирования

Анализируя ныне действующее законодательство можно подметить существенные пробелы и недостатки в области зако­нодательного регулирования охраны окружающей среды и рацио­нального природопользования.

Существующие пробелы и несовершенство законодатель­ства в области экономического регулирования природопользо­вания и охраны окружающей среды обуславливают непра­вильную практику правоприменения.

В сложившейся экологической ситуации, особенно актуаль­на проблема поиска новых подходов к формированию и осу­ществлению экологической политики, поиска эффективных механизмов налогообложения и иных видов платежей за поль­зование окружающей средой.

Одним из направлений государственного регулирования экологических отношений является создание системы эконо­мического регулирования охраны окружающей среды, стиму­лирование внедрения наилучших экологических технологий и разработка системы финансирования природоохранных меро­приятий [26].

Действительно, вместе с административными методами регу­лирования охраны окружающей среды, необходимо применять экономические, которые при правильном подходе являются эффективными.

«Эколого-правовая наука и практика слишком долго и не­обоснованно игнорировали тонкие, нс всегда заметные каналы воздействия экономики на охрану окружающей среды, не фик­сируя и не учитывая существующие здесь взаимосвязи.

В настоящее время все отчетливее осознается экономическая природа экологических проблем. Экономика нс только порож­дает экологические проблемы. Но и является источником средств и механизмов их рсшсния»[70, с. 115].

Цель экономического механизма, заключается в том, чтобы, «опираясь на фактор экономического интереса, побудить при-

85

родопользователей к бережному и рациональному использо­ванию природных ресурсов» [29, с. 65].

Если взять Европейский союз, то там много внимания уде­ляется развитию экономических механизмов охраны окружаю­щей среды.

В Казахстане экономический механизм находится все еще на стадии развития. Важност ь его признана государством, поэтому в Экологическом кодексе есть отдельный раздел, который назы­вается «Экономическое регулирование охраны окружающей 86 среды и природопользования» [26]. Здесь важно, чтобы «эконо­мический механизм охраны окружающей природной среды обеспечивал четкое использование финансовых и материально- технических средств именно в экологических, а нс в каких-либо иных интересах.

Необходимо тщательно продумывать экономические меро­приятия, используя все достоинства экономических методов, т.с. научно-обоснованно и комплексно планировать, определив субъектов ответственных за исполнение планов.

Проведение экологического районирования приводит в дви­жение экономические механизмы. Это создаст основу правовой базы для налогообложения природопользоватслей и долговре­менного планирования экологического и социально-экономи­ческого развития региона. «Ускоренное развития рыночной экономики требует и развития законодательства, призванного помогать внедрению новых экономических рычагов управле­ния» [72, с. 168].

С введением экологического районирования в определенной местности, будет создан привлекательный инвестиционный климат. Правовые гарантии, связанные с работой экологических районов создадут условия развития дальнейшей концентрации финансовых средств в новых программах и в тех, в которые уже были сделаны вложения. Очень важно и то, что с введением системы правового экологического районирования появляются ясные и прозрачные правила игры для всех лиц. Заинтересованы в этом: государственные органы, которые нуждаются в четких основаниях для принятия решений; природопользователи, кото­рым необходимы общепринятые и ясные стандарты принятия решений, что снижает возможность произвола со стороны чинов­ников; общество, которому нужна благоприятная окружающая среды.

Экологическое районирование - это деятельность государ­ственных органов в сфере экологии и охраны окружающей среды, связанная с присвоением экологического коэффициента,

87

дифференцированного по экологическим районам. Правиль­ность исчисления экологического коэффициента будет оказы­вать влияние на экономическое регулирование экологической ситуации в Казахстане.

Можно привести весьма интересный отчет, сделанный Министерством окружающей среды и водных ресурсов за 2007 год.

Гак, согласно отчету выбросы в атмосферу сокращены на 8 процентов, в водные объектьi на 7 процентов, объем размеще­ния отходов производства сокращен на 3 процента. Далее Министерство подводит итоги природоохранной деятельности по областям. В Алматинской области осуществляется постоян­ный и надлежащий государственный экологический контроль. Выло проведено 1249 проверки и выявлено 730 фактов нару­шения экологического законодательства. А в Карагандинской области за 11 месяцев 2007 года было проверено 575 природо- пользователей. Выявлено 1651 случай нарушения экологического законодательства [73].

«В Казахстане очень уязвимая окружающая среда. Большую часть равнинной территории Казахстана занимают пустыни и полупустыни. Степи и лесостепи распространены на севере республики. На территории Казахстана расположены уникаль­ные внутриконтинентальные моря и озера» [74, с. 14].

На данных примерах видно, что в разных регионах Казах­стана различное состояние окружающей среды. И в разных при­мерах применялись разные методы (штрафы, налоги), но, несмотря на это, Министерство окружающей среды и водных ресурсов не учитывает разницу механизма, который действует в этих регионах. А в итоговой коллегии не применяли общий экологический коэффициент.

Очень важно то, что экологическое районирование позво­ляет зафиксировать с помощью экологических коэффициентов, по меньшей мерс «нижнюю планку» качества окружающей среды применительно к различным районам. Учитывая то, что

87 не указанное в нормативном правовом акте как разрешенное, не может произойти, то соответственно качество окружающей среды нс будет ухудшаться. А разрешенное будет побуждать действия, направленные на улучшение экологии.

Если провести районирование и комплексную экономи­ческую оценку, определив размер экологического коэффициента, можно провести расчет возможных поступлений в бюджет от продажи объектов природы и права постоянного природополь­зования, которые находятся в собственности государства, а также налоги и арендные платы, дифференцированно по зонам.

Что же такое экологический коэффициент?

Коэффициент - это числовой множитель.

Экологический коэффициент - это числовой множитель, который вычитывается после количественной и качественной оценок экономического и экологического уровней состояния экологического района.

Комплексная экономическая оценка экологического района учитывает местоположение, наличие объектов культурного зна­чения, ландшафтная ценность территории, состояние окружаю­щей среды.

В оценку среды обитания и здоровья население включается оценка состояния воздуха, питьевой воды, продуктов питания и ионизирующего излучения. Качество среды обитания оцени­вается комплексом требований: санитарно-гигиенических, рыбо- хозяйственных и экологических. Степень ухудшения здоровья: медико-демографический показатель, который оценивается по состоянию атмосферы воздуха, воды и почвы. Состояние при­родной среды: по общеэкологическим и санитарно-гигиени­ческим требованиям.

Также проводится оценка жизненного цикла. «Впервые подходы оценки жизненного цикла (Life Cycle Assessment. LCA) были предложены международной организацией SET АС - Обществом экологической токсикологии и химии. В результате работ но предотвращению загрязнения окружающей среды стойкими токсичными соединениями, способными накапли­ваться в живых организмах и приводить к долгосрочным нега-

89

тивным эффектам, ученые пришли к выводу о необходимости инструмента отслеживания процессов трансформации ресурсов, приводящих к образованию вредных веществ, их потерям, по­ступлению в продукцию и рассеянию в окружающей среде» [32, с. 284J.

Рекомендуется применение 1соинформационных систем (ГИС). «Применение ГИС дает возможность исследовать законо-ер- ности территориальной структуры оказываемых воздействий на природные системы и представить направления распростра­нения загрязнений и других последствий антропогенной дея­тельности» [75, с. 138].

Экологический коэффициент предегавляет собой показатель состояния качества окружающей природной среды.

Сфера применения экологического коэффициента весьма широка. Например, в зрудовом праве он может употребляться при расчете заработной платы. «Плохая экология существенно влияет на качество рабочей силы, особенно страдает здоровье работников. Целесообразно учитывать это при организации со­циальной защиты, что гарантировало бы безопасное развитие общества» [76, с. 61].

Проведя экологическое районирование, мы получим районы с разными экологическими коэффициентами. Экологический коэффициент можно применять при вычислении размера пла­тежа, так как он разный в различных районах, то плательщики будут платить в зависимости от состояния окружающей среды. При этом экологический коэффициент обычно применяется в расчетах при первоначальном определении ставки платы. По следующей формуле будет определяться плата за эмиссии:

Пл = СП * ОВ

Пл - сумма, которую выплачивает лицо осуществляющее выбросы в окружающую среду 90

СП - ставка платы

ОВ - фактический объем выброса

Из этих примеров видна экономическая выгода, а также упрощенность различных вычислений. Поэтому государству не­обходимо проведение экологического районирования с уста­новлением экологического коэффициента на каждом районе [77, С. 151-153].

В данной формуле видно, что в случаях, когда вводится эко­логический коэффициент сумма выплаты в экологически небла­гополучном районе возрастает. Так, Пп = СП х ОВ х ЭК. Если ЭК равняется - 1,5 - выплаты увеличиваются, если ЭК рав­няется - 1,00 - выплаты уменьшаются.

Экологический коэффициент может применяться при эко­логическом страховании. «Экологическое страхование следует рассматривать как способ привлечения финансовых средств, их перераспределения с целью реализации предупредительных и компенсационных мероприятий.

Механизм страхования должен экономически заинтересо­вать страховщика принимать участие в повышении надежности и безопасности функционирования предприятий - источников повышенной экологической опасности, т.к. это напрямую свя­зано с его стремлением снизить компенсационные выплаты. Это и будет стимулировать страховщика финансировать превентив­ные мероприятия» [78, С. 77-78]. Например, при страховании размер ставок платы, будущие выплаты и т.д. будут зависеть от экологического коэффициента.

Таким образом, экологический коэффициент - это диффе­ренцированный по территории Республики Казахстан числовой показатель состояния окружающей среды.

Предлагается широкая сфера применения экологического коэффициента: а) при определении размеров экологических пла­тежей за природопользование и загрязнение окружающей среды; б) при получении разрешения на природопользование;

в) при строительстве и реконарукции промышленных обьекгов;

г) при установлении экологических охранных зон; д) при прог­нозировании изменния климата и состояния окружающей среды.

91

Возможная практика применена экологического коэффициента покажет и другие направления его применения.

Район - это территория, выделяемая на основании эконо­мических, физико-географических и административных пока­зателей.

В законе Республики Казахстан «Об административно-тер­риториальном устройстве Республики Казахстан» дается поня­тие региона. Это «часть территории Республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах Республики. Регионами является область, район и аульный (сельский) округ как основные звенья республикан­ского административно-территориального устройства» [79, с. 718].

Выделение экологических районов основывается на общих теоретических положениях и принципах районирования с учетом территориальных особенностей природных процессов. Главное значение здесь имеют анализ этих особенностей и их роль в устойчивом развитии районов и выявление на этой основе районных экологических проблем, которые оказывают непосредственное влияние на процесс образования районов, т.к. каждая проблема такого рода распространяется на определен­ную территорию, в пределах которой и будет в основном ре­шаться.

Под экологическом районом необходимо понимать часть территории Республики Казахстан, которая представляет собой единый экологический объект (например. Аральское море, запо­ведник, Иртышский бассейн). Также экологическим районом может быть территория, в пределах которой располагается какая-либо экологическая проблема, требующая выделения ее границ и осуществления в ее пределах мероприятий по исправ­лению ситуации. Границы экологических районов не должны зависеть или подгоняться под ныне существующие администра­тивно-территориальные единицы.

Понятие «экологический район» можно охаракгеризовать с двух позиций. Во-первых, экологический район, как естествен­ный природный район, г.с. это часть земли, представляющая 92 собой, независимо от границ административно-территориаль­ных единиц, совокупность объектов и условий природы, «нахо­дящихся в определенной связи и отношениях между собой и образующих относительно устойчивое единство и целостность» [80, с. 86].

Во-вторых, экологический район понимается как администра­тивно-территориальная единица, обладающая юридически за­крепленными границами, при создании которой учитываются в первую очередь экологические, затем политические, экономи­ческие и иные факторы. Эти два вида экологических районов признаются юридической наукой.

Далее важно показать то, как формируются экологические районы. Формирование экологических районов обусловлено природными факторами и состоянием окружающей среды, поэтому предлагается четыре подхода:

1) экологические районы формируются в результате прове­дения экологического районирования по природным объектам;

2) экологические районы формируются в пределах районов с отрицательными экологическими последствиями;

3) экологические районы формируются в пределах ныне существующих административно-территориальных единиц;

4) экологические районы формируются в результате смешан­ного или комплексного подхода.

Водные проблемы в мире являются не только экономи­ческими, но и экологическими, а если это трансграничные воды, то они приобретают геополитическое значение. В Казахстане существует восемь крупных гидрографических речных бас­сейнов, поэтому, было бы нс правильным пропустить проблемы водных бассейнов таких рек, как Иртыш, Нура. С’арысу, Шу, Талас и Арало-Сырдарьинского и Балхаш-Алакольского бас­сейнов.

Известно, что «Иртышский водохозяйственный бассейн согласно административному делению охватывает территорию Восточно-Казахстанской и Павлодарской областей» [75, с. 7]. Основные проблемы в бассейне: загрязнение воды в реке Ир­тыш недостаточно очищенными сточными водами и тепловое

93

загрязнение; несовершенство системы сбора, сортировки, пере­работки и утилизации отходов, также системы пыли и газо­очистки; отсутствие мусоропсрсрабатывающсго и мусоросжи­гающего заводов; несанкционированные свалки. Ситуация ухуд­шается «отсутствием единой системы мониторинга» и «отсут­ствием бассейновой информационной системы» [75. с. 32].

Государством предпринимаются меры для решения выше­перечисленных проблем, однако, «на практике во взаимодей­ствии между отдельными службами возникает масса проблем, обусловленных принадлежностью к разным ведомствам» [75, с. 137].

Для их решения государственным органам двух областей придется работать, согласовывая действия, либо приняв единую программу или план мероприятий по охране окружающей среды.

Одной из важных проблем Карагандинской области является загрязнение бассейнов рек Нуры-Сарысу ртутью и сточными водами. «Сточные воды, сбрасываемые промышленными и ком­мунальными предприятиями, снижают качество речной воды, загрязняют ее вредными примесями» [81, с. 64]. Однако, не­смотря на это, современная экологическая ситуация на большей части территории бассейнов Нуры-Сарысу улучшилась. Но все еще «существующая схема управления бассейнов р.р. Нура и Сарысу требует усовершенствования» [81, с. 78].

Ьалхаш-Алакольский гидрографический бассейн располо­жен в юго-восточной части РК, на территории города Алматы, Алматинской области и в отдельных районах Жамбылской, Карагандинской и Восточно-Казахстанской областей. Главные проблемы в данном бассейне: загрязнение дельт рек, так назы­ваемый «китайский фактор», увеличение водозабора из рек. за­стройка и загрязнение водоохранных зон горных рек и загряз­нение питьевой воды. Кроме названных проблем, создает труд­ности непостоянность или отсутствие информации, т.к. «совре­менное состояние работ по ведению мониторинга водных ресур­сов в Балхаш-Алакольском бассейне отстает от мировых грс- бований и требует принятия целого комплекса мероприятий по его совершенствованию и развитию, обеспечению бесперебой­ного функционирования» [82, с. 311.

Арало-Сырдарьинский бассейн также расположен на тер­ритории двух административно-территориальных единиц (Южно- Казахстанская и Кызылординская области). Здесь антропологи­ческое воздействие привело к изменению химического и биоло­гического состава реки Сырдарья. «Самоочищающая способ­ность низка, что привело к опасной экологической обстановке» [88, с. 56].

Арал, высыхая, оставил морское обнаженное дно, которое представляет опасность для окружающей среды. «В результате осушения моря изменился и климат региона. Ранее Арал высту­пал в роли своеобразного регулятора» [88, с. 57].

Шу-Таласский гидрографический бассейн расположен, в основном, на территории Жамбылской области и частично Созакского района Южно-Казахстанской области и включает одиннадцать административных районов. К проблемам данного бассейна можно отнести загрязнение, засорение, истощение водных объектов, отсутствие системы мониторинга и учета вод­ных ресурсов и схемы комплексного использования и охраны водных объектов. Остается нерешенной задача по обеспечению рационального использования водных ресурсов [84, С. 6-14].

Реки Шу и Талас занимают важную роль в обеспечении экологической стабильности на территориях обоих бассейнов.

Причины выявленных проблем заключаются в том, что изначально при решении вопросов экосистем бассейнов руко­водствовались остаточным принципом. Ухудшение качества водных ресурсов будет продолжаться, пока нс повысится эф­фективность законодательства и его исполнения. Можно при­нимать хорошие законы, но необходимо предусмотреть меха­низм их реализации.

Все вышесказанные проблемы, связанные с использованием водных ресурсов, можно решить с помощью экологического районирования по объектам, которыми являются бассейны выше­перечисленных рек.

В законодательстве Республики Казахстан под бассейном водного объекта понимается «территория, включающая водо­сборные площади гидравлически связанных водоемов и водо­токов» [15, с. 5].

В Водном кодексе Российской Федерации от 16 ноября 1995 года закреплялось схожее определение, с условием того, что главный из водоемов и водотоков впадает в море или озеро [50, с. 13].

Исходя из вышесказанного, при экологическом райониро­вании по бассейнам водных объектов, экологический район будет охватывать территорию, в которую включен!,i водосбор­ные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, впадающих в море или озеро. Границы данного района нс должны быть привязаны к границам действующей администра­тивно-территориальной единицы. Далее создаются органы управления и контроля, о которых речь пойдет ниже.

Следует отмстить, что под природным объектом при прове­дении экологического районирования по объектам понимаются участки природы, которые имеют экологическую ценность, подлежащие правовой охране.

Копылов М.И. и Мохаммад С.А. считают, что к понятию «экологический район» можно «подходить с позиций распо­ложенности в определенных географических координатах эко­логически значимого, целостного и подлежащего охране нор­мами права (международного права) объекта (объектов), напри­мер, морского бассейна (Балтийского моря. Черного моря и т.п.), степного или лесною массива, торфяных залежей (в Московской области последние в очередной раз стали источником непре­рывных пожаров летом 2002 г.) и т.п. Таким экологическим объектом может стать заповедник или национальный природ­ный парк» [85. с. 14]. Они называют данный подход теорией экологического объекта, которая, по их мнению «преследует цель четкого определения объектов экологической защиты» [85, с. 14].

Вышеназванная теория может применяться в экологическом праве, с целью четко определить природный объект, который подлежит правовой защите.

Необходимо отметить, что при объектном районировании можно определить условный экологический объект.

Экологическое районирование по объектам важно приме­нять для таких распространенных ситуаций, когда объект за­щиты выходит за рамки одной административно-территориаль­ной единицы, в пределах которой в результате становится неэф­фективным вести экологическую политику, а также обеспе­чивать охрану природного объекта. Малоэффективно добиваться чистоты на одной половине объекта, если его другая часть за-

фЯЗНЯСТСЯ.

Подход, используемый при объектном районировании, неод­нократно применялся нашим государством при создании и рас­ширении системы особо охраняемых природных территорий. Например, Постановлением Правительства Республики Казах­стан от 23 февраля 2004 года в Алматинской области на тер­ритории трех административных районов был создан Чарын- ский государственный национальный природный парк.[86, с. 54J.

Согласно подпункту 2 статьи 1 Закона Республики Казах­стан «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года под особо охраняемой природной территорией пони­мались «участки земель, водных объектов и воздушного про­странства над ними с природными комплексами и объектами государственного природно-заповедного фонда, для которых установлен режим особой охраны» [86, с. 3J.

Чарынский государственный национальный природный парк - это особо охраняемая природная территория, которая не привязана к Уйгурскому, Райымбекскому и Энбекшиказахскому районам, то есть, к тем районам, на территориях которых она расположена. При определении границ природного парка глав­ную роль сыграло расположение участка природы, который имеет экологическую ценность и подлежит правовой охране. Таковыми являются Памятник природы «Чарынская ясеневая

97

лесная дача» и места обитания джейрана, саксаульников и уни­кальных гидрологических объектов.

Данный парк делится на два подрайона: территории, где действует заповедный режим охраны и территории с заказным режимом охраны. Это означает, что при объектном райониро­вании не исключается подрайонирование, то есть непосред­ственные объекты охраны как бы находятся в составе более общего объекта природы.

На практике бывают случаи, когда субъекты разных областей или районов объединяют свои усилия и действуют как один единый орган. Например, при экологической катастрофе возни­кает район экологического бедствия, который располагается на территории двух или более административно-территориальных единиц. В данном случае границы последних нс играют никакой роли. т.к. требуются незамедлительные спасательные меры.

Описанный выше случай показывает пример экстренного и спонтанного создания экологического района с органами управ­ления, которые наделяются соответствующими полномочиями управлять спасательными операциями и ликвидировать нега­тивные последствия независимо от их подведомственности и подчиненности. В результате повышается эффективность внутри­государственных мер, направленных на борьбу с катастрофой.

Данный подход к формированию экологического района предлагается назвать районирование в пределах районов с отри­цательными экологическими последствиями. Здесь имеются в виду устойчивые возможные или реально существующие районы экологического бедствия. Например, Аральский регион, Семи­палатинский испытательный ядерный полигон и т.п.

В статье 173 Экологического кодекса Республики Казахстан указано, что экологическое бедствие - «это экологическая обста­новка, возникшая на участке территории, где в результате хозяй­ственной и иной деятельности или естественных природных процессов произошли глубокие необратимые изменения окру­жающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, разрушение естественных экологических

систем, ухудшение состояния животного и растительного мира» [261.

Полученные результаты исследований очагов отрицатель­ного воздействия играют важную роль при районировании.

В данном случае границы экологического района охватывают территорию с вредным воздействием любых очагов на окру­жающую среду. Под очагом понимается «центр возникновения какого-либо процесса (эпидемии, загрязнения среды, размно­жения вредителей, заболевания, землетрясения и т.д.) или огра­ниченная площадь, на которой наблюдается этот процесс» [87, с. 170].

Некоторые авторы называют данный способ формирования экологического района районированием в пределах вредных экологических последствий, а также теорией экологического предела, которая «базируется на критерии фактических или прогнозируемых устойчивых, географически локализованных вредных последствий как деятельности человека, так и природ­ных факторов в определенной пространственной сфере, что предполагает принятие в этих пределах мер по недопущению или прекращению вредоносных факторов воздействия на окру­жающую среду» [85, с. 18J.

В мировой практике бывали и общеприняты случаи объяв­ления того или иного района зоной экологического бедствия. Например, в США каждый год несколько раз объявляют о зонах экологического бедствия из-за наступления таких разрушитель­ных природных явлений как наводнение, торнадо, ураганы или лесные пожары.

В настоящее время в Казахстане существуют несколько районов экологического бедствия. Всем известна проблема Аральского моря, когда его обнаженное дно, насыщенное солями и отходами ядохимикатов, которые используются в сельском хозяйстве данного региона, превратилось в источник пыльных бурь. Они приводят к засолению земель, снижая плодородие почв. Если уровень моря упадет ниже отметки 36 мегров и повысится соленость воды до 40 промилле и выше, то морс уже нс сохранится как бнонродукгивный объекг, т.к. в такой среде

99

невозможно существование солеустойчивых видов морских рыб и кормовых организмов [88, с. 132].

В Казахстане в течение нескольких десятилетий проводи­лись ядерные испытания на ядерных полигонах, самый крупный из которых Семипалатинский. Здесь ядерные испытания губительно влияли на состояние окружающей среды. Выявлено множество участков, где концентрация радионуклидов превы­шает допустимые нормы. Особую тревогу вызывает заболевае­мость населения в данном районе [88, С. 157-162].

Это только некоторые из множества экологически неблаго­получных районов, что подтверждает актуальность экологи­ческого районирования в пределах экологического бедствия.

В настоящее время актуальна проблема крупных городов, возникающая из-за скопления на относительно небольшой территории большого количества населения, коммунальных хозяйств и промышленности. В связи с этим в последние годы уделяется большое внимание выявлению в пределах такого населенного пункта территорий, которые подвержены вредному экологическому воздействию. Однако, в этом случае возникает проблема из-за того, что административные границы создают препятствия выявлению реальных территорий вредного воздей­ствия. Ее можно решить с помощью экологического райониро­вания на основе «теории экологического предела», которая покажет экологическую ситуацию по реальным районам воз­действия.

Экологическое районирование в пределах экологического бедствия приобретает важность в процессе размещения хозяй­ственных объектов. При этом необходимо учитывать экологи­ческий риск намечаемой хозяйственной деятельности, способы его размещения в экологическом районе, количество произ­водств и населения, влияние природно-географических и кли­матических факторов.

В настоящее время экологическая политика, как отмечалось ранее, проводится в рамках административно-территориального разделения страны, что нельзя нс учитывать. Поэтому можно сделать вывод, что экологическое районирование может базиро- 100 ваться на существующем делении государства. Такой подход следует назвать административно-территориальным райониро­ванием. Однако, необходимо подчеркнуть, что названные ранее в этом исследовании два подхода эффективнее с экологической точки зрения, так как границы природного объекта или района с отрицательными экологическими последствиями в большинстве случаев не укладываются в рамки административно-террито­риальных единиц.

В связи с этим некоторые авторы также указывают, что «ареалы устойчивого воздействия экологических факторов за­частую нс совпадают с административными границами (при всем понятном соблазне ориентироваться именно на них), и в этом смысле теория предела, а также теория объекта с чисто экологических позиций гораздо предпочтительнее» [85, с. 23].

В настоящее время Казахстан поделен на 14 областей (ем. рис. 2), каждая из которых делится на районы. В случае, если применять административно-территориальное экологическое районирование, тогда каждой области будет присвоен экологи­ческий коэффициент, который в свою очередь будет различаться в административно-территориальных районах.

Административно-территориальное экологическое райони­рование подлежит обоснованной критике. Однако нельзя не учитывать политических, экономических и иных факторов. А также психологический фактор, который влияет на желание ориентироваться на существующие административно-террито­риальные границы.

Как отмечается Копыловым М.Н. и Мохаммадом С.А. при смешанном подходе «экологическое районирование носит до­вольно условный характер и тесно привязано к установленным на основе международных договоров территориям» [85, с. 24].

К таким районам можно отнести открытое море, прибреж­ную зону и экономическую зону. В качестве примера можно взять Каспийское море. Загрязнение окружающей среды Кас­пийского моря является слабо контролируемым и плохо управ­ляемым процессом, который, естественно, представляет угрозу здоровью населения и окружающей среде, принося экономи-

101

ческий ущерб, размеры которого трудно посчитать из-за того, что последствия вредного воздействия на природу проявляются нс сразу, а после истечения нескольких лет и даже десятилетий. «Приоритетными для целей сохранения биоразнообразия Кас­пийского региона являются правовые механизмы, обеспечи­вающие охрану и управление биоресурсами, мониторинг за состоянием биоразнообразия и его инвентаризацию, снижение уровня загрязнения моря» [89. с. 120].

В Концепции экологической безопасности в пункте 3.2.2. указывалось, что в результате исследований должны быть разра­ботаны нормативные экологические требования, включающие зонирование Каспийской заповедной зоны. Но было бы эффек­тивным также провести экологическое районирование [1 ].

Таким образом, морские границы Каспийского моря могут устанавливаться международным правом. В Конвенции Орга­низации Объединенных Наций по морскому праву указывается, что «суверенитет прибрежного государства распространяется за пределы его сухопутной территории и внутренних вод». Далее определяется ширина территориального моря: «каждое государ­ство имеет право устанавливать ширину своего территориаль­ного моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий». Л внешней границей территориального моря «является линия, каждая точка которой находится от ближайшей точки исходной линии на расстоянии, равном ширине территориального моря», то есть тоже две­надцать морских миль. Таким образом, ширина морского района -двадцать четыре морских мили [90, С. 125-126].

Для государств-соссдей и самого Казахстана, имеет значение состояние окружающей среды морского района, то есть важен объект охраны. В то же время, границы данного района могут совпадать с границами административно-территориальной единицы Республики Казахстан.

Таким образом, здесь ярко виден смешанный подход форми­рования экологического района, когда природа прибрежного района охраняется международным экологическим правом, но его границы совпадают с административно-территориальным 102

районом. То есть, экологический район формируется в резуль­тате проведения экологического районирования по природным объектам и районирования в пределах ныне существующих административно-территориальных единиц.

Рис. 2 Карта областей Республики Казахстан

Обобщая вышесказанное, экологический район - это выде­ленная в замкнутых границах часть территории Республики Казахстан, характеризующаяся определённым состоянием окру­жающей среды и своеобразием природных условий

Можно предложить и разную классификацию экологических районов. Так, экологические районы на территории Казахстана можно классифицировать в зависимости от физико-географи­ческих условий и природного потенциала, т.е. качества окру­жающей среды:

1) районы, которые должны иметь государственное или меж­дународное значение, а их окружающая среда имеет очень бога­тый и разнообразный состав и обладает наилучшими свой­ствами;

2) районы областного значения;

3) районы районного значения;

4) районы, которые исторически непригодны для жизни или деградированы в результате антропогенного воздействия, а также частично или полностью потеряли полезные свойства и способность к функционированию. В примерах такого рода районов нет недостатка.

Или можно применить классификацию в зависимости от того насколько изменилась окружающая среда от человеческого или иного воздействия и степени экологической напряженности. Так, экологические районы на территории Казахстана можно разделить на:

1) районы, окружающая среда которых полностью трансфор­мирована в результате прямого или косвенного воздействия деятельности человека (территории Аральского моря. Семипа­латинского испытательного ядерного политопа);

2) районы со значительно трансформировавшейся окружаю­щей средой, но сохранивших возможность восстановления (тер­ритории космических и военно-испытательных полигонов - Байконур, нефтяных территориально-промышленных комплексов);

3) районы, испытывающие антропогенное воздействие, кото­рое нс приводит к заметным изменениям окружающей среды.

Разнообразие экологических проблем создает необходи­мость пространственного подхода к разработке и реализации региональных экологических программ, направленных на решение этих проблем. Например, в одних районах для решения экологических проблем потребуется снижение выбросов в окружающую среду, в других - развитие мероприятий по рацио­нализации природопользования, в третьих - реструктуризация производственных сил.

На настоящий момент, реализация экологического района в практике вызывает много трудностей методологического, мето­дического и организационного характера. Не выработана теоре­тически обоснованная концепция, не определены место и роль в системе территориального планирования и управления и нс разработана методика экологического районирования.

Принципы экологического районирования Республики Ка­захстан можно подразделить на общие, которые действуют на всей территории Республики Казахстан, а также на специаль­ные, действие которых, непосредственно должно охватывать каждый конкретный район, в зависимости от степени и коэф­фициентов экологическою районирования.

Огромное значение обретает принцип обеспечения устойчи­вою развития в том случае, когда располагается на территории двух или более стран. В этом случае государства должны актив­но сотрудничать и согласовывать действия для обеспечения устойчивого развития трансграничного экологического района.

При определении правового статуса экологического района необходимо рассмотреть такие понятия, как «экологическая по­литика района» и «экологическая безопасность экологического района».

Разделив территорию на экологические районы, государство сможет эффективно реализовывать экологическую политику.

Для каждого экологического района должны быть сформи­рованы свои частные цели, задачи, экологическая программа, направление природоохранной деятельности и экологическая политика. Не случайно при этом, что в результате деятельность

таких районов будет направлена и сконцентрирована на своих экологических проблемах.

«Основным методом планирования и реализации деятель­ности по защите и улучшению жизненной среды в междуна­родной практике признаны государственные (национальные) и территориальные предметно ориентированные программы. С их помощью обеспечивается действенная координация научных исследований и значительно повышается эффективность расхо­дуемых средств» [91, с. 20).

Еще раз необходимо подчеркнуть необходимость проведе­ния экологического районирования, т.к. управление экологи­ческой политикой неэффективно, если оно ограничивается уров­нем административного района. Намного эффективнее была бы разработка конкретной экологической политики по конкретным проблемам в отдельных экологических районах.

Обобщая вышесказанное, экологическая политика района самостоятельно разрабатывается, формируется и осуществ­ляется субъектами экологических районов для обеспечения эко­логической безопасности, улучшения и сохранения окружаю­щей среды в самом экологическом районе.

Государственная экологическая политика разрабатывается, формируется и осуществляется центральными государствен­ными органами и направлена на обеспечение экологической безопасности страны, решение экологических проблем нацио­нального и международного уровня, а также способствует реа­лизации районных экологических политик.

Таким образом, экологическая безопасность будет обеспе­чена государственной экологической политикой, которая за­крепляет основные направления в области охраны окружающей среды, и районными экологическими политиками, которые ука­жут на специфические проблемы экологических районов.

Учитывая историческую ситуацию, когда все решалось центром, а местные органы имели недостаточно полномочий, разрабатываются нежизнеспособные и декларативные районные экологические политики. Декларативность - проблема нс только районного уровня, но и национального.

106

Для того чтобы экологическая политика района была раз­работана правильно, необходимо законодательно закрепить прин­ципы. цели, задачи и правовой режим экологических районов, для чего важен государственный механизм регулирования отно­шений, который заключается в следующем:

1. Разработка законодательных актов;

2. Разработка экономических механизмов;

3. Создание системы контролирующих органов;

4. Принятие государственной экологической программы и политики.

Однако в настоящее время местные органы власти не прояв­ляют активности. Следующие условия должны быть выполнены для наибольшей эффективности работы экологических районов:

1. Государство должно быть готово передать определенные полномочия руководству экологического района;

2. Стремление к обеспечению самостоятельности и самоуп­равления районов;

3. Неприемлем одинаковый подход ко всем районам.

11ринципы и положения экологической политики Казахстана были сформулированы в таких основополагающих документах, как Концепция экологической безопасности Республики Казах­стан от 30 апреля 1996 года и Концепция экологической без­опасности Республики на 2004-2015 годы. Они ставили цели, задачи и направления их реализации, которые должны были лежать в основе экологической политики. Конкретизация же этих направлений, их обоснование - это все задачи природо­охранных планов и региональных экологических программ.

Таким образом, экологическая политика района в опреде­ленном экологическом районе может быть разработана раньше государственной экологической политики. Первая может носить временный характер и. следовательно, позже должна быть приведена в соответствие с последней.

Из вышесказанного вытекает, что в каждом экологическом районе, возможно, выработать мероприятия собственной эколо­гической политики, даже если нет действующей или вовсе не будет утверждена государственная экологическая политика.

107

Данное заключение можно сделать и в таких случаях, когда экологический район является трансграничным. Наиболее вероятно, что государственные экологические политики разных стран будут различаться и создадут ситуацию, когда на разных частях одного района будут действовать разные экологические требования, что неэффективно.

В трансграничном экологическом районе ее экологическая политика должна иметь приоритет над государственными эко­логическими политиками тех стран, на которых располагается экологический район. Главное, чтобы между государствами была договоренность, регулирующая данный случай. Статья 4 Конституции Республики Казахстан, как раз таки устанавливает приоритет международных договоров перед се законами с одним условием, что они ратифицированы Республикой.

Неправильной является ситуация, когда сначала форми­руется экологическая политика государства, а затем района, т.к. источники экологической опасности находятся на территории экологического района. Районные экологические политики должны стать основой государственной, т.е. для начала в каждом районе разрабатываются свои экологические программы и опреде­ляются направления и задачи природоохранной деятельности. Далее государство формирует экологическую политику с учетом экологических политик районов. Например, промыш­ленность определенного экологического района должна придер­живаться стандартов, установленных в данном районе.

В то же время, по некоторым причинам невозможна само­стоятельная разработка экологической политики во всех районах. Во-первых, отсутствие квалифицированных кадров (спсцна- листов-экологов) на местах, что должно решаться при содей­ствии государства и международных организаций, которые будут отправлять соответствующих специалистов для обеспе­чения эффективности и современности экологической политики. Во-вторых, часто руководства районов не указывают какой-либо вредный и опасный для природы объект из-за отсутствия финансовых возможностей или иных средств обеспечения мер, направленных на улучшение ситуации, либо, в-трстьих, пред- 108

намеренно скрывают факты, чтобы избежать административ­ной или уголовной ответственности. Последнюю причину ММ. Бринчук называет ведомственными интересами, «удов­летворяемые главным образом за счет игнорирования экологи­ческих интересов общества» [10, с. 30J.

Государственная экологическая политика должна предусма­тривать право государства использовать собственные ресурсы в национальных интересах, социально-экономическое развитие, мероприятия по предупреждению и ликвидации неблагоприят­ных последствий и государственный механизм планирования и контроля.

При формировании государственной экологической поли­тики должны быть поставлены общегосударственные задачи и цели, необходимо избегать выборности к отдельным районам страны, кроме тех проблем и районов, которые влияют на эко­логическую ситуацию на территории всей страны. К ним можно отнести:

1. Международные экологические проблемы. Например, загряз­нение, бассейнов рек, проходящих по территории Узбекистана, Китая и Казахстана;

2. Проблемы радиационного загрязнения Казахстана;

3. Ввоз в Казахстан экологически устаревших и грязных тех­нологий и транспорта из других стран;

4. Проблемы загрязнения окружающей среды при добыче полезных ископаемых и нефтяного загрязнения Казахстана;

5. Проблемы доступа и наличия экологической информации, недостаточное финансирование мониторинг окружающей среды;

6. Недостаточная экологизированность судебных органов;

7. Нарушение Конституционных прав человека и гражда­нина на благоприятную окружающую среду.

Вышеперечисленные проблемы можно включить в районные экологические политики. Однако и государственная экологи­ческая политика не может не учитывать их. Отсюда следует, что необходима координация всех уровней при формировании эко­логической политики.

Возможно определение территорий с благоприятной окру­жающей средой, в границах которой будет создан экологи­ческий район. Экологическая политика в таких районах будет направлена на сохранение и недопущение деградации здоровой природы.

Соответственно экологической программе экологическая политика района может быть уже сформирована, до момента утверждения государственной экологической политики, т.к. нельзя в этот промежуток оставлять окружающую среду без присмотра. Особенно в случаях с районами экологического бед­ствия, которые требуют скорейшей разработки районной эколо­гической политики.

При разработке районных экологических программ и поли­тики определенного района необходимо учитывать угрозы, су­ществующие в данном районе. Поэтому важно раскрыть поня­тие районной экологической безопасности.

По мнению Н.Н. Косарснко «обеспечение экологической безопасности состоит в реализации комплекса мер правового, организационного, эколого-экономического, материально-тех­ническою, воспитательного и иного характера, направленного на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам лич­ности, общества и государства со стороны природных объектов, загрязненных в результате длительной техногенной деятель­ности, аварий и катастроф природного техногенного характера» [36, с. 37].

Экологическая безопасность государства складывается из экологической безопасности отдельно взятых районов. Вероят­но, что угрозы районной экологической безопасности могут нс подвергать угрозе государственную безопасность, но в обратном случае существующая угроза будет посягать на безопасность всех районов.

В Концепции экологической безопасности Республики на 2004-2015 годы проблемы экологической безопасности рассма­триваются как глобальные, национальные и локальные [1]. К локальным относятся: загрязнение воздушного бассейна; радио­активное загрязнение; бактериологическое загрязнение; про- 110 мышленные и бытовые отходы; чрезвычайные ситуации при­родного и техногенного характера.

В Экологическом кодексе под экологической безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных ин­тересов и прав личности, общества и государства от угроз, воз­никающих в результате антропогенных и природных воздей­ствий на окружающую среду» [26]. Экологическая опасность в Экологическом кодексе понимается, как «состояние, характе­ризующееся наличием или вероятностью разрушения, измене­ния состояния окружающей среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бед­ствиями и катастрофами, включая стихийные, угрожающие жизненно важным интересам личности и общества» [26].

Отсюда можно сделать вывод, что законодатель допускает существование опасности. Главное здесь, чтобы эта опасность не перешла определенные границы, после чего опасность ста­новиться угрозой. Таким образом, здесь важна именно эта гра­ница, эти нормативы качества окружающей среды.

Исходя из вышесказанного экологическая безопасность опре­деленною района - эго состояние, при котором обеспечивается охрана жизненно важных интересов и прав человека и общества проживающего в этом районе и района. При этом в каждом экологическом районе разные нормативы качества окружающей среды. Здесь необходимо отметить, что хотя показатели ка­чества окружающей среды и будут разными, но разница должна быть несущественной.

При обеспечении районной экологической безопасности необходимо учитывать как антропогенное воздействие, так и естественные процессы. К примеру, пыльные бури, наводнения и землетрясения, которые обязательно должны быть учтены и запланированы соответствующие меры. Районная экологическая безопасность - это элементы экологической безопасности, кото­рая является частью национальной. Законодательство признает существование районной экологической безопасности, закреп­ляя нормы об устойчивом развитии.