§ 1. Правовое обеспечение экологической безопасности в чрезвычайных ситуациях
Юридическое понятие «правовое обеспечение экологической безопасности». Из-за аварий, катастроф и стихийных бедствий растет число человеческих жертв, материальный ущерб. Причины возникновения чрезвычайных ситуаций различны, они могут иметь природный и техногенный характер. Часто источником возникновения чрезвычайной ситуации является действие природных, стихийных сил, не подвластных человеку: землетрясений, наводнений, извержений вулканов, цунами, ураганов и т. п. Стихийные бедствия человек не в состоянии предотвратить. Однако можно и необходимо свести к минимуму их опасные и разрушительные последствия, прогнозируя стихийные бедствия и предпринимая соответствующие меры. Нередки случаи, когда аварии и катастрофы случаются на хозяйственных и иных объектах. Их причинами являются чрезмерная концентрация промышленности в отдельных регионах, усложнение технологических процессов, использование большого числа взрывчатых, химических веществ, пожаро- и радиационно опасных веществ, а также износ оборудования. Задача предотвращения аварий и катастроф решается путем строгого соблюдения норм, правил и требований по безопасной эксплуатации. Защитить население и окружающую среду от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, уменьшить их социально-экономические и экологические последствия возможно путем осуществления комплекса мероприятий по предупреждению и обеспечению готовности к действиям в этих ситуациях. Такие мероприятия предусматриваются в федеральных целевых программах. Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. № 444 утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера1. Ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является официальным документом, подготавливаемым в целях обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ систематизированной аналитической информацией о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ на основе доклада определяют необходимые меры для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также меры, направленные на предупреждение, снижение масштабов последствий и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ обеспечение экологической безопасности отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Обеспечение экологической безопасности — это деятельность, которую должны осуществлять органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические и физические лица, на которых законодательство возложило соответствующие обязанности в этой сфере. Целью такой деятельности является выполнение особых мер для того, чтобы предотвратить чрезвычайные ситуации техногенного характера, предупредить и ликвидировать последствия природных стихийных бедствий, представляющих угрозу жизни, здоровью населения и окружающей среде. Правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться вне общих требований законодательства об обеспечении охраны окружающей среды. Соблюдение любых экологических требований имеет своей задачей обеспечить экологическую безопасность, сохранить жизнь, здоровье людей, их имущество, сохранить окружающую среду. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует свои особые цели и задачи. Характер этих целей и задач обусловлен степенью опасности для населения и окружающей среды факторов природного и техногенного характера. Обеспечение экологической безопасности связано с требованиями законодательства, касающимися эксплуатации хозяйственных и иных объектов, обращения с веществами, материалами, опасными микроорганизмами, которые представляют собой особую опасность для общества и природы. Это ядерные объекты, радиоактивные вещества, некоторые виды промышленных объектов и т. д. Кроме того, обеспечение экологической безопасности связано с предупреждением и ликвидацией последствий природных стихийных бедствий. Правовое обеспечение экологической безопасности — это система специальных мер, предусмотренных законодательством, соблюдение которых призвано предотвратить или свести к минимуму причинение вреда жизни, здоровью и имуществу населения, окружающей природной среде в результате действия природных стихийных и техногенных факторов — аварий и катастроф. Предотвращение чрезвычайных ситуаций и охрана окружающей среды. Вопросы обеспечения экологической безопасности урегулированы в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В Законе содержатся нормы общего характера в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах нашей страны или ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В данном Законе закреплены определения следующих основных понятий. Чрезвычайная ситуация — обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций представляет собой комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. Аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение разме- ров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов рассматриваются как ликвидация чрезвычайных ситуаций. Зона чрезвычайной ситуации — это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация. Главными целями указанного Закона являются предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций. В соответствии с требованиями ст. 4 этого Закона в стране создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эта система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. Основными задачами Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются: разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей; ликвидация чрезвычайных ситуаций и др. Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждено постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 7941. Единая система состоит из функциональных и территориальных подсис- тем и действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения. Статья 7 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусматривает, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, должны проводиться заблаговременно. Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны. ' Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности таких сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти. Классификация чрезвычайных ситуаций. Согласно ст. 5 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации. Действует постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на чрезвычайные ситуации: локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. руб.; муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн руб., а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера; межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн руб.; регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн руб., но не более 500 млн руб.; межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн руб., но не более 500 млн руб.; федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн руб. При этом классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предусмотренная выше, не распростра- няется на чрезвычайные ситуации в лесах, возникшие вследствие лесных пожаров. . Ликвидация чрезвычайной ситуации осуществляется силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям. Силы и средства гражданской обороны привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном ст. 7 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Государственная экспертиза, государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Важнейшим элементом системы мер по предотвращению чрезвычайных ситуаций является согласно ст. 26 указанного Закона государственная экспертиза проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности. Проектная документация особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности подлежит государственной экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности. Для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется государственный надзор и контроль. Государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в соответствии с задачами, возложенными на Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайный ситуаций. Цель надзора и контроля — проверка полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. Государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (ст. 27 указанного Закона). Порядок информирования о чрезвычайных ситуациях. Такую информацию составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, об их последствиях, а также о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях. Эта информация является по общему правилу гласной и открытой. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них. Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ. Порядок обеспечения населения, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливается законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (ст. 6 указанного Закона). Порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. № 3341.