9.1. Правовая охрана недр

Недра - эта часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП, экспорт полезных ископаемых приносит стране более 70% валютных поступлений.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Государственный фонд недр согласно ст. 2 закона РФ “О недрах”41 составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.

В целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется Федеральный фонд резервных участков недр.

В зависимости от целей использования недр выделяются следующие виды права недропользования: 1)

регионального геологического изучения, включающего региональные геологогеофизические работы,

мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; 2)

геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 3)

разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; 4)

строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5)

образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 6)

сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока.

геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

добычи подземных вод - на срок до 25 лет;

добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр - на срок до 1 года.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы, осуществляемые за счет средств федерального бюджета, выполняются в соответствии с положениями Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья.

Основанием возникновения права недропользования является совокупность юридических фактов, среди которых главное место занимает лицензия - специальное разрешение компетентного государственного органа по управлению использованием и охраной недр, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Порядок предоставления лицензий зависит от вида недропользования и подробно урегулирован законодательством.

На бесконкурсной основе недра предоставляются в пользование для захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ, а также для геологического изучения.

Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Существует также ряд особенностей регулирования использования недр в целях добычи драгоценных металлов и камней, радиоактивного сырья и др., предусмотренных специальными нормативными актами.

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: 1)

соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; 2)

обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; 3)

проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; 4)

проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5)

обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; 6)

достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых; 7)

охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; 8)

предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; 9)

соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 10)

предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; 11)

предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В случае нарушения указанных выше требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

Государственные учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр.

В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов.

Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется Государственный баланс запасов полезных ископаемых.

При пользовании недрами уплачиваются следующие платежи: 1.

разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; 2.

регулярные платежи за пользование недрами; 3.

плата за геологическую информацию о недрах; 4.

сбор за участие в конкурсе (аукционе); 5.

сбор за выдачу лицензий.

Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Наиболее распространенными видами нарушений законодательства о недрах являются самовольное пользование недрами, самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, нарушение правил пользования недр и норм безопасности при ведении работ и др. Как правило, они влекут привлечение к административной ответственности.

Если же нарушения правил использования и охраны недр привели к причинению значительного ущерба, то может наступить уголовная ответственность, предусмотренная ст. 255, 216 и 192 УК РФ.

Гражданско-правовая ответственность за недронарушения применяется согласно ГК РФ о возмещении вреда, а также по нормам специальных нормативных актов, устанавливающих порядок и размер исчисления ущерба для отдельных видов недронарушений. Размер ущерба определяется органами управления Государственного фонда недр. 9.2.

Правовая охрана вод

Правовыми основами соблюдения водного законодательства являются Водный кодекс РФ42 и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Водное законодательство РФ регулирует водные отношения в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем экологическим и санитарным требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

Контроль за соблюдением водного законодательства строится на основании действующих нормативных документов как федерального уровня (Федеральный закон “Об охране окружающей среды”, Федеральный закон “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, Водный кодекс РФ), так и соответствующих субъектов РФ. К примеру, на территории г. Москвы -

Постановление Правительства Москвы от 21.08.2007 г. N 713-ПП "О реализации полномочий города Москвы в области водных отношений в соответствии с Водным Кодексом Российской Федерации".

Государственное управление в области использования и охраны водных объектов на федеральном уровне осуществляют Правительство РФ и специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водных объектов.

Специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водных объектов в России является Министерство природных ресурсов и экологии РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральное агентство водных ресурсов, территориальным органом которого, к примеру, в г. Москве является Московско-Окское бассейновое водохозяйственное управление (МОБВУ). Таким образом, бассейновые округа являются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Под "водами" понимаются водные объекты, т. е. природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Под водным режимом понимается изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте43.

Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на: 1)

поверхностные водные объекты: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники; 2)

подземные водные объекты: бассейны подземных вод; водоносные горизонты.

Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной

собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу.

Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами. По общим правилам, каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Лишь небольшие водотоки (реки, ручьи и каналы) протяженностью менее 10 км должны быть окаймлены береговыми полосами шириной 5 м.

По данным ежегодного Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» (2007 г.) среднее многолетнее значение речного стока на территории России составляет 4271 км3 в год (10% мирового речного стока, второе место в мире после Бразилии), в том числе свыше 4030 км3/год речного стока формируется на территории России. Это соответствует 230-235 тыс. м3/год на 1 км2 территории и 28 тыс. м3/год на одного жителя. Средний сток из сопредельных территорий равен 227 км3/год.

Суммарный многолетний объем воды в озерах России достигает 26,5-26,7 тыс. км3. В крупных озерах сосредоточена основная часть ресурсов пресных вод: Байкал (23 000 км3, или 20% мировых и более 90% национальных запасов пресных вод), Ладожское (908 км3), Онежское (285 км3), Чудско-Псковское (35,2 км3). В ледниках накоплено около 40 тыс. км3 пресной воды и ежегодно формируется примерно 110 км3.

Свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях включен в так называемый Государственный водный реестр. В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.

Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Статьей 11 Водного кодекса РФ установлены два способа предоставления водных объектов в пользование: договорный и административный. В отличие от ВК РФ 1995 г. в новом ВК РФ (2006 г.) для заключения договора о водопользовании необходимость получения лицензии не предусмотрена.

При этом для предоставления водного объекта необходимо только наличие одного юридического факта: договора водопользования или решения о предоставления водного объекта в пользование.

По договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ. Он признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью.

Предельный срок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем двадцать лет.

Предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации.

По данным государственного использования вод, суммарный забор воды из природных водных объектов в 2007 г. составил 80,0 км3.

Всего в Российской Федерации в 2007 г. использовано 62,5 км3 свежей воды (2006 г. - 62,1 км3), в том числе: из поверхностных источников - 49,7 км3 (49,4 км3), подземных - 7,5 км3 (7,7 км3), морской воды - 5,3 км3 (5,0 км3).

Структура водопотребления характеризуется следующими показателями: -

производственные нужды - 60,8%; -

хозяйственно-питьевые нужды - 18,6%; -

орошение - 13,4%; -

сельскохозяйственное водоснабжение - 1,0%; -

прочие нужды - 6,2%.

Таблица 1

Показатели водопотребления и водоотведения в Российской Федерации в 2007 г., млн. м3 Показатели Всего по России в том числе по разделам ОКВЭД производство и распределение электроэнергии, газа и воды сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство обрабаты

вающие

производства Забрано воды из водных объектов, всего 79985 43287 18875 6613 в том числе:

пресной воды из поверхностных источников 64410 32722 18038 5719 воды из подземных источников 10223 5294 837 868 морской воды 5352 5271 0 26 Использовано воды, всего 62506 41114 9759 6118 в том числе на нужды: хозяйственно-питьевые 11627 9166 390 651 производственные 38015 31208 168 5303 орошения 8369 27 8107 15 сельскохозяйственного водоснабжения 596 29 477 16 прочие 3899 684 617 133 Потери при транспортировке 7897 2312 4869 97 Сброшено в поверхностные водные объекты, всего 51422 36565 4229 4689 в том числе: загрязненных 17176 9014 1039 3295 нормативно чистых 32199 26205 3180 1049 нормативно очищенных 2047 1346 10 345 При этом объем сточных вод, сброшенных в поверхностные водные объекты в 2007 г., остался практически на уровне предыдущего года и составил 51,42 км3 (2006 г. - 51,39 км3).

К категории загрязненных отнесено 17,18 км3 сточных вод (33% их общего объема). Основной объем загрязненных сточных вод сброшен водопользователями, относящимися к разделам ОКВЭД “Производство и распределение электроэнергии, газа и воды” (52,5%) и “Обрабатывающие производства” (19,2%).

Объем нормативно очищенных сточных вод в 2007 г. уменьшился до 2,05 км3 (2006 г. - 2,10 км3) и составил 10,7% объема сточных вод, требующих очистки (19,22 км3). Это является результатом отсутствия очистных сооружений, низкой эффективности их работы, в том числе вследствие ухудшения их технического состояния. За 2007 год мощность очистных сооружений снизилась незначительно и составила 29,49 км3 (2006 г. - 29,58 км3).

Сброс сточных вод допускается только в случаях, если он не приведет к увеличению содержания в водном объекте загрязняющих веществ свыше установленных норм и при условии очистки водопользователем сточных вод до пределов, установленных органами по регулированию использования и охране вод.

Запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты: 1)

содержащие природные лечебные ресурсы; 2)

отнесенные к особо охраняемым водным объектам.

Запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах: 1)

зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 2)

первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов; 3)

рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

Все водные объекты подлежат охране от загрязнения, заражения, засорения и истощения.

Водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, в Федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Специальные требования охраны вод установлены к таким видам деятельности, как ведение работ на дне водных объектов и их поверхности; передвижение судов на воде; эксплуатация на поверхности воды различных установок: применение ядохимикатов и других химических веществ в сельском хозяйстве, радиоактивных, токсичных веществ (материалов); взрывные, строительные, дноуглубительные и другие работы на водоемах.

В Российской Федерации водные объекты охраняются от всех видов загрязнения: химического, бактериального, теплового (отклонение температуры воды от установившегося в данном водном объекте температурного уровня), естественными радиоактивными элементами и радиоактивными элементами и веществами, попадающими при испытании атомного оружия и выбросах разнообразных радиоактивных отходов, а также предотвращение загрязнения вод удобрениями и ядохимикатами.

Статьей 65 Водного кодекса РФ установлены водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: 1)

до десяти километров - в размере пятидесяти метров; 2)

от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров; 3)

от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров.

Ширина водоохранной зоны моря составляет пятьсот метров.

В границах водоохранных зон запрещаются: 1)

использование сточных вод для удобрения почв; 2)

размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; 3)

осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений; 4)

движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Однако п. 16 ст. 65 Водного кодекса установлено, что в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными ограничениями для водоохранных зон запрещаются: 1)

распашка земель; 2)

размещение отвалов размываемых грунтов; 3)

выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную,

уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред.