§ 1. Нормирование негативных воздействий и охрана окружающей природной среды
Правовая природа нормирования негативных воздействий. Одним из центральных правовых институтов экологического права является нормирование негативных воздействий на состояние окружающей природной среды. Сущность этого правового института обусловлена характером воздействия на окружающую среду человеческого общества. Общество не может существовать и развиваться, не воздействуя на природу. Антропогенное воздействие, как правило, отрицательно сказывается на состоянии окружающей среды. Для того чтобы сохранить природу, качество которой было бы более или менее благоприятным для человека, нужно определить пределы такого воздействия. Нормативы в сфере охраны окружающей природной среды отражают как состояние природной среды, так и допустимый уровень негативного воздействия на природу. Фактически такие нормативы являются правовым способом закрепления допустимой степени вредного воздействия хозяйственной деятельности на природу, при котором окружающая среда не теряет возможности самовосстановления и является относительно благоприятной для человека. Установление нормативов в сфере охраны окружающей природной среды является вынужденной мерой правового регулирования охраны природы. Виды и степень негативного антропогенного воздействия на окружающую среду зависят от уровня развития науки и техники, от того, насколько производственные и технологические процессы влияют на природу. Современный уровень научно-технического развития общества не позволяет полностью устранить воздействие промышленности, сельского хозяйства, транспорта и т. д. на природную среду, поскольку не существует техники и технологий, применение которых не оказывало бы влияния на окружающую среду. Применение нормативов в сфере охраны окружающей среды позволяет, по крайней мере, уменьшить степень этого воздействия. Нормирование негативных воздействий на состояние окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Суть нормирования заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды (ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Правовое значение нормативов охраны окружающей среды состоит в том, что они являются критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, определяют степень эффективности выполнения эколого-правовых предписаний1. В этом качестве указанные нормативы играют очень важную роль при проведении экологической экспертизы, решении вопросов применения мер ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды и др. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством (ст. 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Правовая природа нормирования в сфере охраны окружающей среды весьма специфична. Нормирование представляет собой нормативно-правовое закрепление результатов научных исследований последствий антропогенного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу. Сами результаты научных исследований, естественно, не имеют обязательного правового характера. Они становятся таковыми после их утверждения соответствующими государственными органами. Эти нормативы обладают юридической силой, их соблюдение обязательно для соответствующих субъектов природоохранительных отношений, превышение нормативов, безусловно, свидетельствует о нарушении природоохранительного законодательства126. В ст. 20 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлены требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды. Разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает: проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды; проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке; установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды; осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды; формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды; оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды. Следует особо отметить, что в науке экологического права традиционно считается, что в основах нормативов лежат три показателя: медицинский (пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе), технологический (способность экономики обеспечить выполнение установленных пределов воздействия на человека и среду его жизни), научно-технический (возможность научно-технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем его параметрам)127. Однако Федеральный закон «Об охране окружающей среды» исключил медицинский показатель как одну из основ нормирования, что малоубедительно с общих позиций смысла и целей экологического законодательства128. Нормирование в сфере охраны окружающей среды осуществляется применительно к отдельным природным объектам и видам негативных воздействий. Нормирование негативных воздействий на состояние окружающей природной среды — это особый вид правотворческой деятельности специально уполномоченных на то государственных органов в пределах установленной для них компетенции, преследующий цель установить пределы допустимого вредного воздействия на природу и здоровье населения с учетом современного уровня развития науки и техники, а также экономических условий. Порядок разработки и утверждения экологических нормативов. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, который устанавливается Правительством РФ (ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов утвержден постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545129. Предусмотрено, что экологические нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов утверждаются государственными органами по охране окружающей среды и иными органами. Нормативные объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду (предельно допустимые и временно согласованные), предельного использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям, учреждениям и организациям-природопользователям государственными органами по охране окружающей среды. Проекты указанных нормативов разрабатываются предприятиями, учреждениями и организациями-природопользователями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. При установлении этих нормативов должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций-природопользователей, природно-климатические особенности территорий. Предприятиям, учреждениям и организациям-природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов. Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов. В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям-природо- пользователям выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, использование (изъятие) природных ресурсов. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»130 экологические нормативы качества атмосферного воздуха, методы определения экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, предельно допустимые (критические) нагрузки на экологические системы и другие экологические нормативы в целях охраны атмосферного воздуха устанавливаются и пересматриваются Минприроды России. Министерство здравоохранения и социального развития РФ устанавливает и пересматривает гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха, в том числе предельно допустимые уровни физических воздействий на него, при которых отсутствует вредное воздействие на здоровье человека. Это Министерство совместно с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования организует регистрационные испытания вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, которые оказывают или могут оказывать вредное воздействие на человека и окружающую природную среду, и осуществляет их государственную регистрацию. Согласно постановлению Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты»131 нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Основой нормирования являются предельно допустимые концентрации химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах. Действуют Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 208132; Порядок утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденный постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 469133; Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50‘, и др. Виды нормативов негативного воздействия на окружающую природную среду. Законодательство об охране окружающей среды устанавливает экологические нормативы, законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения — санитарно-эпидемиологические нормативы, законодательство о градостроительстве — нормативы градостроительного проектирования. Отдельную группу составляют рыбохозяйственные нормативы. В иных случаях применяются производственно-технические и другие нормативы. Соблюдение требований, предусмотренных в экологических нормативах, либо прямо, либо косвенно должно обеспечить соответствующее качество окружающей среды и охрану здоровья населения. Поэтому указанные нормативы подразделяются на три основных вида: нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и иные нормативы в области охраны окружающей среды.