Место норм об экологическом районировании в системе современного права Республики Казахстан

Система - это объективное целостное единство, закономерно объединенных внутренними связями друг с другом элементов. Для системы главным свойством является целостность, то есть она представляет собой единое целое, состоящее из взаимодей­ствующих частей, которые могут быть разнокачественными, но остающиеся одновременно совместимыми.

таких качеств, которые присуши ей в целом, но не могут быть свойственными, ни одному из ее элементов в отдельности.

Понятию «система права» в юридической литературе уде­лено достаточно много внимания. Под ним понимается «вну­треннее строение права, выражающегося в единстве и согласо­ванности всех действующих правовых норм и их логическом распределении по отраслям, подотраслям и правовым инсти­тутам» [13, с. 81].

В то же время, под нормой права понимается общеобяза­тельное, формально определенное правило поведения, которое устанавливается государством, обеспечивается его силой, регу­лирует общественные отношения путем закрепления прав и обя­занностей участников и является критерием оценки поведения, правомерного или неправомерного. Из определения можно выде­лить такие важные признаки нормы права, как общеобязатель­ность, формальная определенность и принудительность.

Следующим более крупным элементом системы права после нормы права является институт права, под которым понимается «упорядоченная совокупность юридических норм, регулирую­щих определенный вид (группу) общественных отношений» [40, с. 43]. Следующая структурная часть системы права - это отрасль права, под которой понимается «совокупность норм, составляю­щая самостоятельную часть системы права и регулирующая спе­цифическим методом качественно однородные общественные отношения» [25, с. 237].

Какое же место занимают нормы об экологическом райо­нировании в системе права?

Экологическое право - это признанная многими учеными отрасль нрава, которая играет важную роль в системе права.

порядками; системой целей права, правовых благ, ценностей, охраняемых юридическими средствами» [8, с. 18].

Дубовик выделяет узкий и широкий подходы к понятию эко­логического права и по этому поводу считает, что «узкий под­ход, охватывающий лишь сферу охраны окружающей среды, вряд ли отвечает современной социально-экологической ситуа­ции; он не отражает всех направлений взаимодействия общества с нею. Широкий подход позволяет использовать больший набор правовых средств и методов влияния на поведение людей, регу­лируя больше областей жизнедеятельности человека, адапти­руется к масштабности глобальных задач, стоящих перед чело­вечеством» [8. с. 9J.

«Экологическое право - отрасль права, нормы которой регу­лируют общественные отношения в области взаимодействия общества и природы, т.е. отношения, связанные с использова­нием и охраной природных ресурсов» [41, с. 230].

По мнению Д.Л. Ьайдсльдинова «экологическое право - это интегрированная, комплексная отрасль современного права, включающая в себя совокупность правовых норм, регулирую­щих экологические отношения, возникающие между государ­ством и его субъектами по поводу взаимодействия с природой и отдельными природными ресурсами» [28, с. 39]. Дубовик счи­тает, что «экологическое право - самостоятельная комплексная отрасль право, регулирующая отношения в области взаимо­действия общества и человека с окружающей средой» [8, с. 7]. С.Д. Бекишева сформулировала следующее определение. «Эко­логическое право - это совокупность правовых норм, регули­рующих общественные экологические отношения, возникающие по поводу реализации экологических прав и законных интересов либо экологических обязанностей» [27, с.

Некоторые авторы называют экологическое право правом окружающей среды. Например, М.М. Бринчук пол правом окру­жающей среды понимает «совокупность основанных на эко­лого-правовых идеях норм, регулирующих конкретные общест­венные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресур­сов и охране окружающей среды от вредных химических, физи­ческих и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц» [10, с. 76].

Данные определения указывают место экологического права в системе права (отрасль), ее сложность и более позднее обра­зование (комплексность), соотношение с другими отраслями (самостоятельность) и объект правового регулирования. У эко­логического права как отрасли права есть свои предмет, метод и принципы. Первооснову отрасли «составляет эколого-правовая норма: общее правило, установленное для неопределенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение» [5, с. 36].

Можно выделить следующие условия, необходимые для выде­ления отрасли права:

1) наличие государственного и общественного интереса в создании такой отрасли;

2) собственный предмет регулирования, который составляют уникальные общественные отношения;

3) наличие либо потребность в особых источниках права;

4) своеобразные принципы правового регулирования общест­венных отношений;

5) специфические задачи, которые нс могут быть решены другими отраслями права [27, с. 10].

Образуют ли нормы об экологическом районировании отрасль права?

Конечно, нет. Во-первых, нет государственного и общест­венного интереса, во-вторых, данные нормы не имеют собст­венною предмета с уникальными отношениями.

Что касается третьего пункта, то здесь есть необходимость в особых источниках права, однако данный критерий также при­сущ и институтам и подинститутам права. Также нормы об эко­логическом районировании обладают своей системой прин­ципов и перед ним ставятся четкие, специфические задачи, что было показано выше.

Однако, выполнение трех последних критериев, не является причинами, по которым, нормы об экологическом районирова­нии можно назвать отдельной отраслью.

Таким образом, экологическое районирование это не отрасль права.

Система экологического права состоит из общей, особенной и специальной частей. Дубовик в общую часть включает: «1) воп­росы о предмете, системе, методах экологического права, его соотношении с иными отраслями, понятии, структуре и месте экологического законодательства в правовой системе, иерархии источников права, его систематизации и кодификации; 2) воп­росы о понятии, принципах экологического управления, функ­циях. статуте и компетенции, правах и обязанностях контроли­рующих органов и лиц; 3) характеристику основных инстру­ментов охраны окружающей среды, отражающих администра­тивно-правовой или экономико-правовой механизмы экологи­ческого права, к которым относятся: экологическая экспертиза, экосертификация, регистрационная и разрешительная системы (лицензирование), декларации и заявления о деятельности и состоянии, а также экологические платежи (налоги и сборы), аудит, страхование и т.д.; 4) проблемы юридической ответствен­ности за экологические правонарушения» [43. С. 20-21].

В общей части также выделяются институты мониторинга, кадастра, экологического зонирования.

47

ческого права. С.Т. Культелеев считает, что с принятием эколо­гического кодекса Республики Казахстан в 2007 голу общая часть дополнилась такими новыми институтами, как: экологи­ческий аудит; экономическое регулирование охраны окружаю­щей среды и природопользования; экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности [44, с.

3] .

Именно, в особенной части необходимо выделить совокуп­ность норм об экологическом районировании. Как следствие возникает вопрос, они образуют институт или подинститут?

«Правовой институт представляет собой первичную общность юридических норм, которая обеспечивает целостное регулиро­вание определенного участка в предмете отрасли права» [45, с. 6].

«В развитых правовых системах, при достаточно высокой степени институцнализации правовых явлений, то или иное правовое средство выступает в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматривается юридический инструмен­тарий» [46, с. 219].

В.Н. Яковлев считает, что «направления совершенствования этой системы целесообразно, - отмечает он - концентрировать в области выявления и исследования институтов комплексного использования и охраны природы» [47, с. 36].

Действительно для обеспечения развития не только системы отрасли экологического права, но и всей системы права необ­ходимо проводить исследования существующих институтов, подинститутов права и разрабатывать новые.

Экологическое право состоит из множества разных право­вых институтов. Среди отечественных ученых сложились раз­личные мнения о количестве и разнообразии этих институтов, но никто не выделял такой правовой институт либо подинсти­тут, как «экологическое районирование».

Можно сказать, что нормы об экологическом районировании образует отдельную часть отрасли права, то есть институт, если исходить из определения, что институт права «есть совокуп-

ность правовых норм, образующая обособленную часть отрасли права» [25, с.

Однако в таком случае данный институт сравняется с таким крупным институтом экологического права, как государствен­ное управление. Поэтому целесообразней смотрится образова­ние подинститута в составе последнего.

Таким образом, экологическое районирование - это под- инстигут права, существующий в системе отрасли экологи­ческого права, как специальный правовой подинститут, который регулирует различные аспекты экологического районирования и деятельности государственных органов.

Для возникновения такого подинститута необходимы сле­дующие условия:

1. Наличие государственного интереса в создании такого пединститута. Интерес государства неоднократно проявлялся в Концепциях принятых государством, а в Экологическом кодексе районирование отмечается как основное направление экологи­ческих научных исследований. Данные факты, несомненно, го­ворят о необходимости проведения экологического районирова­ния, что перед учеными правоведами ставит задачу исследовать правовую сторону вопроса и выделить в отрасли экологического права соответствующе правовое образование.

2. Четкое выражение специфики регулируемых обществен­ных отношений, которые составляют определенную группу в предмете экологического права. На данный момент такой вид отношений в законодательстве и юридической науке отдельно нс выделялся, но этому посвящена данная работа.

3. Потребность в особых источниках права, которая берет начало с Постановления Кабинета Министров Республики Ка­захстан «О неотложных мерах по упорядочению экологического районирования Республики Казахстан» и существует уже более десяти лет.

Таким образом, факторами формирования пединститута эко­логическою районирования являются: наличие самостоятельной в рамках отрасли, особой сферы экологических правоотноше­ний, нуждающейся в соответствующей упорядоченности; нали-

49

чие своих собственных целей и задач наряду с общими отрас­левыми; заинтересованность общества, государства и иных субъектов экологических правоотношений в их регулировании; необходимость разработки и принятия специальных законов и подзаконов; необходимость особого сочетания методов право­вого регулирования.

Обобщая вышесказанное в Общей части экологического права необходимо выделить самостоятельный правовой иод- институт «Экологическое районирование».

Как и любому правовому образованию, экологическому райони­рованию также присущи свои предмет и метод правового регу­лирования. В теории права предмет правового регулирования достаточно исследованная тема. Например, предметом «право­вого регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут подда­ваться нормативно-организационному воздействию и в сущест­вующих социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм пра­вового регулирования» [46, с. 211].

Предметом экологического районирования являются общест­венные отношения, возникающие но поводу:

1) разработки методик, рекомендаций и указаний по прове­дению экологического районирования;

2) формулирования и реализации дифференцированной эко­логической политики, которая определяется интересами общества и особенностями окружающей среды;

3) подготовки информации о качественных характеристиках районируемых территорий;

4) оценки потенциальной экологической опасности;

5) планирования и образования экологических районов.

Что касается методов правового регулирования, то - это способы правового воздействия па общественные отношения. Однако, он нс является настолько значимым как предмет для выделения совокупности норм права в самостоятельную отрасль.

Подинститутом «экологическое районирование» не могут не использоваться методы экологического права, которые «не просто юридически своеобразны, а уникальны, что каждый раз достигается за счет особого сочетания юридических приемов регулирования. Аргументом в пользу высказанного подхода к комплексным отраслям права является нарастающая в право­ведении тенденция к пониманию нераздельности системы права и системы законодательства» [45, с. 7].

В эколого-правовой науке общепризнанны два метода - административно-правовой и гражданско-правовой, которые применяются в экологическом праве. Суть первого заключается в «установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспече­нии государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний» [10, с. 73].

Административно-правовой метод реализуется путем норми­рования, сертификации, лицензирования и проведения экспер­тизы. Стороны находятся в неравном положении, так как одной из сторон является государство в лице уполномоченного органа. Второй метод основывается на равенстве субъектов правоот­ношения. Это главное отличие этих двух методов. Так как нормы об экологическом районировании образуют подинститут государственного управления, то намного чаще уногребляется административно-правовой метод.

Кроме этих двух методов применяется метод экологизации, который, по мнению Д.Л. Байдельдинова занимает центральное место среди методов, применяемых в экологическом праве. По его мнению «под его содержанием следует понимать способ правового регулирования экологических правоотношений, при котором использование или любое хозяйственное и иное воз­действие на окружающую природную среду или ее отдельный ресурс, должно подчиняться цели сохранения качества всей природы. При добыче полезных ископаемых, строительстве про­мышленных объектов, при ввозе на территорию республики иностранных промышленных технологий, при использовании космических объектов и т.д., везде применяется метод экологи­зации» [28, с. 29].

Субъектом могут быть государство в лице уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, местные испол­нительные органы в пределах их компетенций, общественные объединения и международные организации, заинтересованные в проведении экологического районирования.

В юридической литературе объектом называют или то, на что направлены субъективные права и юридические обязан­ности или го, по поводу чего складывается правоотношение. Однако, довольно часто, в оба эти выражения вкладывается один и тот же смысл. Во многих случаях тот внешний предмет, который является поводом установления правоотношения, мо­жет указывать и на направленность прав и обязанностей сторон.

По мнению Б.В. Ерофеева «в экологическом праве разли­чают объекты двух видов - природные объекты в виде их эле­ментов, целостных объекгов. природных комплексов и окру­жающая среда в целом, а также порядок (процесс) эксплуатации и охраны этих объектов» [42, с. 25].

В данном случае объектом является окружающая среда. Именно она является тем объектом, по поводу чего возникают обществен н ые 11 равоогношен ия.

По мнению некоторых авторов «в системе права происходя­щие процессы «перераспределения» механизма правового регу­лирования между отраслями права порождают новые явления, связанные со становлением комплексных, межотраслевых инсти­тутов, образующихся на стыке смежных отраслей права» [48, с. 12].

Экологическое районирование, несмотря на то, что имеет разные функции, задачи и цели тесно взаимосвязано с другими образованиями экологическог о права, поэтому необходимо ука­зать связь и различия с некоторыми институтами.

Экологическое зонирование - это «система мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и ре­сурсов в целях обеспечения рационального их использования и охраны» [49, с. 6].

В правовом словаре-справочнике указывается, что экологи­ческое зонирование «осуществляется в целях сохранения уни­кальной экологической системы... и предотвращения негатив­ного воздействия хозяйственной и иной деятельности на се состояние» [50, с. 478J.

С.Д. Бекишева считает, что зонирование означает: «а) наде­ление участков территории (акватории) особым правовым ста­тусом: б) установление особого или дифференцированных пра­вовых режимов, определяемых, как правило, в специальных нор­мативных правовых актах, иногда - в законодательных актах; в) введение дополнительных ограничений и запретов, за нару­шение которых предусматривается (или может быть предусмо­трена) повышенная ответственность, что влечет ряд правовых (а иногда социально-правовых) последствий (компенсация вреда, иные меры социальной помощи); г) сопровождение наделением дополнительными или исключительными полномочиями (пра­вами и обязанностями) субъектов экологического управления (например, предоставление населению полной и достоверной информации о принятии дополнительных мер физической за­щиты объекта и т.п.)» [27. с.35].

Таким образом, экологическое зонирование позволяет, также как и районирование, разделить определенную территорию на отдельные зоны. Здесь следует отметить, что образующемуся в результате проведения экологического районирования понятию «экологический район» «соответствует плоскостной ракурс объекта исследования, тогда как термину «зона» более присуща объем­ность восприятия этого объекта» [49, с. 7]. Отсюда видно, что понятие экологическое зонирование имеет более широкий смысл, чем термин «экологическое районирование».

Па природных объектах после экологического зонирования, также как после районирования, ведутся мониторинг, кадастри- рованис и учет количественных и качественных показателей ресурсов и окружающей среды, что немаловажно для решения экологических проблем.

Экологическое зонирование - это деятельность, направлен­ная на регулирование природопользования. Факторами форми-

53

рования правового экологического зонирования территории являются:

- наличие предмета правового регулирования - самостоя­тельной, особой сферы экологических правоотношений, нуж­дающейся в соответствующей упорядоченности;

- заинтересованность субъектов экологических правоотно­шений в их регулировании;

- разработка и принятие специальных правил природополь­зования;

- необходимость особого сочетания методов правового регу­лирования.

На основе правового зонирования можно будет составить Правила природопользования, в которых можно установить списки разрешенного использования объектов природы, распо­ложенных в тех, или иных зонах. В настоящее время это прин­ципиально важно, поскольку позволит использовать природу наиболее эффективным образом. Экологическое зонирование осуществляется органами местного управления и имеет обяза­тельную юридическую силу в границах областей, районов и городов, и подлежит исполнению всеми субъектами.

Как отмечалось выше, на основе зонирования можно будет составить Правила природопользования, которые будут способ­ствовать реализации региональных программ и планов меро­приятий. Правила могут действовать, как эффективный меха­низм реализации решений планов. Эффективность заключается в том, что любые действия, которые противоречат планам меро­приятий по охране окружающей среды, становятся невозмож­ными с юридической точки зрения.

В области решения экологических проблем определенного региона зонирование выполняет двойную задачу. Оно представ­ляет собой юридический механизм реализации планов меро­приятий по охране окружающей среды. В то же время происхо­дит взаимодействие юридического механизма с экономическими механизмами. Данное взаимодействие позволит эффективно ре­шать экологические проблемы, например, если взять «проблемы перепрофилирования или перебазирования вредных произ­водств ... в промышленную зону города» [51, с. 33].

Правовое регулирование экологического зонирования, как и экологическое районирование, представляет собой важную сово­купность норм в системе отрасли экологического права.

Экологическое районирование, как подинститут, связано с институтом экологического мониторинга, который играет важ­ную роль при определении задач и целей, при принятии реше­ний в экологических районах. «Нормы об экологическом мони­торинге представляют собой институт экологического права, регулирующий общественные отношения по организации и про­ведению наблюдению, оценке воздействия и прогнозированию состояния качества окружающей природной среде и отдельных се компонентов» [52, с. 14].

Нормы, регулирующие ведение природных кадастров, также взаимодействуют с нормами об экологическом районировании. Вообще, «кадастровая функция - это самостоятельная функция государственного регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, содержание кото­рой составляет выполнение определенных работ на основе науч­но-обоснованных методик по сбору, систематизации, хранению, обновлению, пополнению информации о количественном и качественном состоянии природных ресурсов, выполнение ра­бот по установлению экономической оценки природных ресур­сов, и предоставлению кадастровой информации всем заинте­ресованным физическим и юридическим лицам, государствен­ным органам» [53, с. 19].

Экологическое районирование тесно связано с нормами об экологическом нормировании, так как именно нормативы ка­чества окружающей среды характеризуют благоприятное для человека состояние экологии и природных ресурсов. Целью нормирования являются регулирование качества окружающей среды и установление допустимого воздействия на нее, обеспе­чивающих экологическую безопасность, сохранение экологи­ческих систем и биологического разнообразия [26].

В настоящее время используются два подхода в нормирова­нии: монографический и экосистсмный. От первого отказы­ваются развитые страны. Вторым подходом учитывается взаи­мозависимость компонентов окружающей среды, что повышает его эффективность.

Экологическое нормирование «представляет собой процесс установления компетентными государственными органами по­казателей предельно допустимого воздействия человека на окружающую среду» [5, с. 84].

В Экологическом кодексе дастся следующее определение: «экологическое нормирование - система правил (норм) и содер­жащихся в них количественных и качественных показателей (нормативов) состояния окружающей среды и степени воз­действия на нес» [26]. Главная цель экологического нормиро­вания схожа цели экологического районирования - «обеспечить взаимоприемлемое сочетание экономических и экологических интересов» [5, с. 84].

Также просматривается связь норм об экологическом райо­нировании с нормами об экологической экспертизе. Так лица, которые осуществляют или планируют какую-либо деятель­ность, которая воздействует или будет воздействовать отрица­тельно на окружающую среду, обязаны предпринять меры предупредительного характера. Тем самым заранее снизить риски и предотвратить возможный вред экологии.

В процессе экологического районирования различные проекты, программы и иные мероприятия подвергнутся экологической экспертизе. Кроме того, экологической экспертизе должны под­вергаться нормативные акты, принимаемые в Республике Казах­стан, в том числе и в области экологического районирования.

Экологический аудит и экологическое районирование, доста­точно связанные правовые образования экологического права. Подпунктом 53 пункта 2 статья I Экологического кодекса за­крепляется следующее определение: «экологический аудит - независимая проверка хозяйственной и иной деятельности ауди­руемых субъектов, направленная на выявление и оценку эко­логических рисков и разработку рекомендаций но повышению 56

уровня экологической безопасности и их деятельности» [26]. Экологический аудит - прием, обеспечивающий своевременное выявление несоответствия требованиям законодательства. Он актуален при ужесточении требований природоохранного зако­нодательства. По этим причинам аудит обретает связь с эко­логическим районированием.

11ормы, закрепляющие экологические требования также свя­заны с подинститутом экологического районирования. «Осо­бенностью экологических требований является то, что их содер­жание отражает направленность экологической политики госу­дарства, уровень его развития, их выполнение обеспечивает цели и задачи экологического законодательства» [54. С. 22-23].

Согласно действующему экологическому законодательству под экологическими требованиями понимаются «ограничения и запреты хозяйственной и иной деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду и здоровье населения».

Они устанавливаются к хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на территории Республики Казахстан. Напри­мер. можно установить экологические требования к какой-либо хозяйственной деятельности, которая осуществляется на терри­тории экологического района [26].

Также очевидна, связь экологического районирования с нормами, регулирующими экологическую стандартизацию, под которой понимается «деятельность компетентных государст­венных органов по установлению в стандартах норм, правил и характеристик (требований) по рациональному природопользо­ванию и охране окружающей среды» [5. с. 93].

Таким образом, сложилось следующее представление о месте норм об экологическом районировании в системе совре­менного экологического права:

1. Данные нормы слабо исследованы в правовой науке Ка­захстана.

2. Представляется, что нет особых мер обеспечения проведе­ния экологического районирования. Поэтому необходима их разработка.

3. Не проводились исследования в попытках объединить данную совокупность норм в самостоятельно правовое образо­вание и определить их место системе экологического права. Соответственно отсутствовали основания для выделения в само­стоятельное направление в системе экологического права.

4. Данный подинститут располагается в Общей части эко­логического права в составе института государственного управ­ления в обласги охраны окружающей среды и рационального природопользования.

5. Правовые нормы об экологическом районировании обра­зуют подинститут в составе комплексного правового института государственного управления в области охраны окружающей среды и рациональною природопользования и тесно связаны с другими правовыми образованиями в отрасли экологического права.