2.4. Международное правовое регулирование охраны озёр

Международное речное право (далее МРП) — совокупность правовых норм, регулирующих отношения между государствами и международными органи­зациями по использованию и охране водотоков и водоемов (рек и озер, кана­лов и водохранилищ), находящихся на территории двух и более государств.

МРП регулирует сферу важных межгосударственных отношений, участники которых имеют также экологические интересы. На международном уровне давно установился и действует принцип: «Загрязнитель платит». Загрязните­лями названных международных вод нередко становятся транспортные орга­низации, частные судовладельцы и береговые службы.

МРП «бережет» водопокрытую и прибрежную землю от эрозии, несогласо­ванных гидротехнических работ, от заиления, загрязнения, обвала берегов. Почти во всех договорах СССР (Россия — его правопреемница) сооружения и постройки, извлеченный грунт и камни, иные хозяйственные объекты не должны мешать естественному ходу воды в половодье. Недопустимо и со­здающее угрозу обвала загромождение берегов указанными материалами и объектами.

Договоренности по трансграничным водотокам и водоемам нередко преду­сматривают охрану «ландшафта». Тем самым они выходят за рамки только прагматических целей, ибо ландшафт включает флору, фауну, объекты куль­турного наследия, предусматривает определенную эстетику.

В настоящее время заключены международные договоры и соглашения по судоходному использованию Рейна, Дуная, Амура, Инда, Меконга, Нила, Конго, Нигера, Сенегала, озера Чад, Великих озер, Рио-Гранде, Амазонки, Ла-Платы и др. В Европе до сих пор действуют некоторые старые конвенции XIX века (например, Мангеймская конвенция по Рейну 1868 г.). Главный ис­точник МРП — Хельсинкская конвенция по охране и использованию транс­граничных водотоков и международных озер 1992 г., участницей которой яв­ляется и Россия.

Правовая категория международных озер получила большое распростране­ние в XIX—XX вв. В настоящее время в мире действует более 300 специаль­ных соглашений, включая акты периода колониальной системы. К сожале­нию, не удалось добиться кодификации накопившихся норм и окончательно разграничить водоемы, используемые лишь странами данного бассейна (по­граничные), и водоемы, открытые для третьих, не прибрежных государств (международные в широком смысле слова). На каждом озере или озерной си­стеме действует свой единственный в своем роде порядок судоходства, ры­боловства, иного пользования. Подобная мозаичность, хотя и может быть предопределена природными и экономическими условиями, осложняет фор­мулировку общих подходов и решений, в том числе и природоохранных.

В настоящее время в мире около 100 крупнейших озер являются погранич­ными и имеют соответствующий правовой режим. Особого внимания заслу­живает система Великих озер и реки св. Лаврентия, по которой проходит оживленный глубоководный путь для морских судов. Договор о погранич­ных водах США и Канады 1909 г. предопределил создание Комиссии по по­граничным водным ресурсам. Она функционирует до сих пор и располагает солидным штатом сотрудников, финансовыми средствами. Пограничная ко­миссия призвана обеспечить судоходство, работу ГЭС, предупреждение и устранение последствий наводнений. В целом, США и тогдашний Канадский доминион предприняли большие усилия по оздоровлению всего бассейна Ве­ликих озер и реки св. Лаврентия. Эта крупнейшая система пресных вод в по­следние годы стала чище, чем полвека назад.

Упомянутая Международная комиссия США — Канада, опирающаяся на технический консультативный комитет, в 1961 г. сумела урегулировать спор о распределении доходов, получаемых США от эксплуатации своих ГЭС в низовьях трансграничной реки Колумбия. Канада добилась от своего могу­щественного соседа уступок, потому что постройка на ее территории водо­хранилищ в верховьях реки Колумбия создавала более выгодный режим для функционирования американских ГЭС.

Швейцария заключала международные соглашение по использованию и за­щите международных водных и водохозяйственных объектов.

Это соглашение предусматривало рассмотрение возможных споров консуль­тативной комиссией, а затем выносящей окончательное решение арбитраж­ной комиссией. Действуют также двусторонние комиссии по борьбе с загряз­нением Женевского озера и озера Констанс.

Значительная часть границ Российской Федерации проходит по акваториям рек и озер. Общее количество водных объектов на границах России — около одной тысячи. Однако специфический правовой режим они могут и не иметь. При этом общая протяженность границы России по озерам составляет 4775 км.

Каспий, Арал и ряд других пограничных водоемов находятся в рамках СНГ, однако правовая доктрина этих молодых государств далека от разработки те­мы пограничных озер. По ряду международных озер в пределах бывшего СССР до сих пор отсутствуют соглашения по правовой охране этих зачастую уникальных природных объектов.

Каспийское море-озеро по существу представляет собой колоссальный по масштабам замкнутый слабосоленый водоем на границе между Европой и Азией. В этот бессточный водоем впадает 600 рек, включая такие крупные, как Волга, Урал, Терек. Сложный природный характер Каспия сообщает до­полнительную сложность его правовому режиму.

В настоящее время у Каспия есть перспектива утвердиться в правовом режи­ме, комбинирующем как «морские», так и «озерные» его черты. Не исключе­но и принятие конвенционального «Каспийского кодекса», в котором Каспий будет считаться единым природным комплексом. В этом случае над ним бу­дет установлен международный контроль и мониторинг. Международный режим должен будет касаться акватории, толщи вод, дна, а также береговой полосы Каспия, т.е. земель водного фонда стран СНГ.

В 1723 г. Петр Великий подписал первый договор между Россией и Персией. С этого времени правовой режим Каспийского моря-озера устанавливался двусторонними соглашениями. Правовой режим Каспия был отражен в Дого­воре между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 г. и в Договоре о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 г. СССР и Иран считали Каспий водоемом — кондоминиумом, кроме узкой прибрежной по­лосы в 10—12 миль. Для прикаспийских государств признавалась свобода судоходства и свобода рыболовства. С возникновением СНГ возникли новые условия, требующие существенного изменения прежнего статуса Каспия.

В 90-е годы XX века прикаспийские государства подписали ряд соглашений о сохранности и рациональном использовании биоресурсов Каспия. Таковые должны быть приоритетными по сравнению с другими соглашениями. Деле­гации всех прикаспийских государств, кроме Азербайджана, согласились на 20-мильную национальную рыболовную зону. Казахстан и Туркменистан требовали раздела всего Каспия по правилам, принятым для трансграничных озер. Это означало раздел воды, дна и недр на глубоко врезанные секторы, причем Азербайджан уже считал себя сувереном своего сектора.

В XXI веке Каспий начали делить по принципу: «делим дно и недра, вода общая».

Экономика прикаспийских субъектов Российской Федерации зависит от из­менчивости вод Каспийского моря. В течение 80 лет XX века уровень Каспия понижался, высвобождая значительную часть морского дна, которое исполь­зовалось как сельскохозяйственные угодья, зона рекреации, для расширения границ приморских населенных пунктов. На бывшем дне были построены жилые и промышленные кварталы Махачкалы, Каспийска, Дербента, некото­рых других городов. При этом от предупреждений ряда ученых об опасности такой застройки отмахивались, а защитные сооружения зачастую не строи­лись. Обильный влагоперенос из Средиземноморья привел в 80—90-е гг. XX

в. к «наступлению» моря-озера. Наряду с абразией (разрушением) берега на Каспии местами происходит повышение уровня грунтовых вод и дестабили­зация речной сети. На реках Мокрая Кума и Терек наблюдается миграция ру­сел с прорывами дамб обвалования. В 90-е годы зоны нефтедобычи и газодо­бычи были подтоплены, для Прикаспия (с его сетью особо охраняемых тер­риторий) возникла угроза загрязнения нефтепродуктами и тяжелыми метал­лами. Повышение уровня грунтовых вод опасно и с точки зрения потери устойчивости фундаментов зданий.

В своем развитии защитное гидростроительство на Каспии прошло два этапа.

Второй этап (с 1992 г.) характерен вмешательством Федерального центра и принятием Федеральной целевой программы «Каспий». Целесообразно обра­тить внимание на распоряжения Правительства РФ от 1 октября 1992 г. № 1814-р «Об образовании Правительственной комиссии по проблемам Кас­пийского моря»; от 31 октября 1992 г. № 643-р «О мерах по защите населе­ния и решению проблем, связанных с подъемом уровня Каспийского моря»;

постановление Правительства РФ от 19 января 1993 г. № 57 «О неотложных мероприятиях по предотвращению затопления городов, населенных пунктов, производственных и непроизводственных объектов, сельскохозяйственных угодий и других ценных земель, расположенных в прибрежной полосе Кас­пийского моря».

Нельзя не отметить, что в отличие от Каспия и Арала, озеро Байкал само по себе не может считаться международным, однако некоторые впадающие в него реки пересекают государственные границы России.

Следует отметить, что озера могут быть важнейшей составной частью «рам- сарских» водно-болотных угодий. Как известно, обеспокоенность судьбой различных водных объектов и обитающей в них фауны побудила междуна­родное сообщество заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, име­ющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. Конвенция эта получила название Рамсарской по месту заключения (город в Иране), а дата «второе февраля» стала Международным днем водно-болотных угодий. На рубеже XX и XXI веков в мире насчитывается около 900 «рамсарских» водно-болотных угодий (далее — ВБУ).

Еще в 1975 г. СССР объявил 12 ВБУ имеющими международное значение. Только три из них были на территории РСФСР, к 1999 г. насчитывалось 35 угодий, подпадающих под действие Конвенции. В начале 90-х XX века в нашей стране провели инвентаризацию водно-болотных угодий, ведется под­готовка национального кадастра, планируется сформировать сеть «рамсар- ских» угодий, численностью около 400. Исходя из российского законода­тельства, «рамсарские ВБУ» могут иметь различный статус: заповедники, за­казники, природные парки.

В статьях 1,2 Конвенции даны характеристики международных водно- болотных угодий, но разработанного определения нет. В круг водно - болотных угодий входят не только болота. В него включают мелководные участки морей и озер, дельт и устьев рек, острова, лиманы и лагуны. Соглас­но классификации названных угодий, принятой на Шестой Конференции 1998 г. сторон Рамсарской конвенции, перечень ВБУ расширился. В него во­шли мангровые леса, ложа морских водорослей, рифы, косы, бары, дюны, карстовые подземные воды. В любом случае в понятие международных вод­но-болотных угодий непременно входят озера и близкие к ним полуморские водоемы, в которых по тем или иным причинам происходит процесс забола­чивания.

Озера, обросшие болотными массивами, являются озерами — «окнами» в торфяных болотах. Такие имеются и в Смоленской и иных областях Россий­ской Федерации, а также в Белоруссии. Они представляют собой переходную ступень к болотам, демонстрируя те процессы, которые происходили в гео­логическом прошлом. Экологи ведут речь о создании компактных островов особо охраняемых территорий (заказниках, памятниках природы) во многих странах бывшего СССР. Заповедный режим существует в приречьях Берези­ны и Припяти. Здесь речь идет об особых экосистемах с комбинацией видов водных объектов, известных водному законодательству: болото и озеро.

Уже давно поставлены под защиту закона подобные заболоченные водоемы в странах ЕС, включая Скандинавию.