§ 4. Федеральный закон как источник экологического права
Специальные законодательные акты как источники экологического права. К специальным законодательным актам как источникам экологического права относятся федеральные законы, основным предметом правового регулирования которых являются экологические отношения. Центральное место среди них занимает Федеральный закон «Об охране окружающей среды». . В ст. 1 этого Закона содержатся основные понятия, которые в нем используются, а в ст. 3 сформулированы принципы охраны окружающей среды, среди которых особо следует выделить принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду. Закон закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду и механизм его реализации (ст. 11). В ст. 14—18 названного Закона определены методы экономического регулирования охраны окружающей среды. Одной из важнейших мер по охране окружающей среды является нормирование в области охраны окружающей среды. Нормирование производится в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Закон содержит общие положения, касающиеся порядка проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы (ст. 32, 33). В нем предусмотрены: экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности. Выполнение этих требований наряду с проведением экологической экспертизы должно предотвратить причинение вреда природной среде. Статья 57 этого Закона посвящена зонам экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций. Общие положения правового режима природных объектов, находящихся под особой охраной, к которым относятся государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных, занесенные в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, курортные и лечебно-оздоровительные зоны, зеленые зоны и др., установлены в ст. 58—62 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Вопросам экологического надзора и контроля уделена специальная гл. 11 (ст. 65—68). Рассматриваемый Закон регулирует также вопросы формирования экологической культуры, научных исследований в области охраны окружающей среды, ответственности за нарушения законодательства об охране окружающей среды. В указанном Федеральном законе имеется ряд общих норм, которые детализируются в иных законах и нормативных правовых актах. Так, действует Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»29. В нем урегулированы вопросы осуществления государственной экологической экспертизы, прав граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, порядок проведения общественной экологической экспертизы. В Законе определены права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе; урегулированы порядок ее финансирования, вопросы ответственности за нарушение законодательства. Специальное законодательство регулирует вопросы обеспечения правового режима охраны особо охраняемых природных территорий. Действует Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»30, который определяет правовой режим государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников и др. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»31 установил особенности регулирования использования природных лечебных ресурсов, вопросы экономического регулирования в сфере курортного лечения и отдыха, а также режима санитарной (горносанитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов и некоторые другие. Источником экологического права является Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»32. Обеспечить охрану окружающей среды от загрязнения призван Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»33, в котором определены правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, а также использования таких отходов в качестве дополнительных источников сырья. В Федеральном законе от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»34 установлены правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды. Особая группа законодательных актов регулирует вопросы охраны здоровья населения и окружающей среды от вредных воздействий. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также является источником экологического права. В нем содержатся санитарно-эпидемиологические требования, в том числе экологического характера, выполнение которых должно обеспечить охрану здоровья населения. Действует также Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»35. Законодательные акты о природных ресурсах как источники экологического права. Регулирование использования природных ресурсов и обеспечения охраны окружающей среды теснейшим образом взаимосвязаны. Законодательные акты в сфере природопользования содержат большое число эколого-правовых норм и соответственно являются источниками экологического права. Таким источником является Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 г. Значение ЗК РФ как источника экологического права состоит в том, что ЗК РФ регулирует вопросы охраны земель, размещения различных объектов с точки зрения предотвращения вреда землям и всей окружающей среде. В нем урегулированы вопросы предоставления и изъятия земель, в том числе изъятия земель, занятых особо охраняемыми природными объектами, земель пригородных и «зеленых» зон. Важное значение имеют нормы ЗК РФ, определяющие правовой режим земель природоохранного, природозаповедного, оздоровительного и рекреационного назначения. Принято считать, что источником экологического права является Градостроительный кодекс РФ. Этот Кодекс регулирует отношения в связи с осуществлением территориального планирования, градостроительного зонирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в ГсК РФ следовало бы закрепить природоохранные требования, которые должны учитываться при разработке документов территориального планирования, осуществления градостроительного зонирования и в иных случаях. Некоторые эколого-правовые нормы содержатся в Законе РФ «О недрах». Это специальные требования, в том числе природоохранного характера, по рациональному использованию и охране недр, ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, охране участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность. Источником экологического права является Лесной кодекс РФ. В нем урегулированы вопросы охраны лесов и земель лесного фонда. 3 июня 2006 г. был принят Водный кодекс РФ. В этом Кодексе имеется большое число норм, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, охраны водных объектов от загрязнения, засорения, истощения. Есть специальные нормы об охране водных объектов от загрязнения и засорения из источников загрязнения, находящихся на суше, от загрязнения и засорения, вызываемых деятельностью на дне водных объектов, от загрязнения ядохимикатами и другими химическими средствами и т. д. Федеральный закон «О животном мире» также относится к числу источников экологического права. Кроме того, действуют Федеральный закон от 20 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»36 и Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»37. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»38 определяет правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и природным объектом всемирного наследия. Закон установил режим охраны Байкальской природной территории и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал. Эколого-правовые нормы содержатся также в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха». Он предусматривает необходимость ведения государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, контроля за охраной атмосферного воздуха. В этом Законе урегулированы вопросы экономического механизма охраны атмосферного воздуха, права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха. Иные законодательные акты как источники экологического права. К этой группе относятся законодательные акты, которые наряду с регулированием соответствующих вопросов, являющихся их главной задачей, регулируют также вопросы охраны окружающей среды. Так, значение Гражданского кодекса РФ как источника данной отрасли права заключается главным образом в том, что гражданское законодательство регулирует общие вопросы возмещения ущерба, причиненного окружающей среде. Статья 209 ГК РФ предусматривает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. В ст. 751 ГК РФ определены обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ. Действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»39, который определяет систему нормативных требований к продукции и процессам ее производства, эксплуатации, хранения и т. д., в том числе с точки зрения обеспечения охраны природной среды. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»40 призван в том числе обеспечить предупреждение и устранение негативного воздействия на окружающую среду в случаях аварий, катастроф и стихийных бедствий. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»41 определяет полномочия органов местного самоуправления в области регулирования охраны окружающей среды. Важное значение как источник экологического права имеет Федеральный закон «О гидрометеорологической службе». В Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»42 урегулированы вопросы охраны среды обитания малочисленных народов и гарантии соблюдения их прав. Действуют и иные законодательные акты, которые являются источниками экологического права.