6.1. Дисциплинарная и административная ответственность

За нарушения законодательства об охране озера Байкал наступают традици­онные виды ответственности — дисциплинарная, административная, граж­данско-правовая (имущественная) и уголовная.

Условия применения дисциплинарной ответственности в экологической сфе­ре аналогичны условиям ее применения в других областях производства.

Дисциплинарная ответственность за проступки может наступать в том по­рядке и в тех случаях, как это предусматривается в нормативных правовых актах — Трудовом кодексе Российской Федерации (далее — ТК РФ), уста­вах, правилах внутреннего трудового распорядка, индивидуальном и коллек­тивном трудовых договорах, иных актах как федерального, так и региональ­ного уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организациях, например, в уставе сельскохозяйственной артели. В региональных и локаль­ных нормативных правовых актах могут предусматриваться профессиональ­ные обязанности работников в области охраны окружающей среды и меры соответствующего дисциплинарного воздействия за их невыполнение — это относится к работникам ферм, цехов, установок, служб предприятий, учре­ждений, организаций, охотничьих хозяйств, расположенных на Байкальской природной территории.

Виды и условия применения дисциплинарной ответственности достаточно разнообразны и при формировании рыночных отношений продолжают видо­изменяться. Дисциплинарная ответственность в виде замечания, выговора или увольнения применяется работодателем за неисполнение или ненадле­жащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Этот вид юридической ответственности наступает за невыпол­нение требований трудового договора, норм аграрного, природоресурсного, в том числе земельного, а также иного экологического законодательства.

В отличие от административных правонарушений и уголовной ответственно­сти законченного перечня дисциплинарных проступков до сих пор не суще­ствует — их характер и содержание определяются характером и содержани­ем производства и должностных обязанностей работника. Они должны быть отражены в должностных инструкциях, положениях о функциях сотрудни­ков. Применение к организации административного воздействия за земель­ное правонарушение обязательно влечет дисциплинарную ответственность виновного работника в соответствии с ч. 1 ст. 75 ЗК РФ.

Завершенного перечня дисциплинарных проступков с экологической специ­фикой в ближайшее время не будет создано, поскольку невозможно перечис­лить все виды экологически значимых, т.е. природоохранных работ, соответ­ствующих природоресурсных обязанностей работника и все возможные формы отступлений от их выполнения. Проявлением дисциплинарного воз­действия может служить депремирование работника, лишение иных средств поощрения за нарушение требований законодательства об охране озера Бай­кал и окружающей его природной среды, которые необходимо соблюдать на рабочем месте.

На дисциплину труда оказывает влияние положительное стимулирование. В статье 191 ТК РФ предусматривается поощрение работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности — объявление благодарности, выдача премий, награждение ценным подарком, почетной грамотой, представление к званию лучшего по профессии. В коллективном договоре или правилах внут­реннего трудового распорядка организации могут определяться другие виды поощрений, в том числе за грамотное, надлежащее выполнение своих обя­занностей в области охраны озера Байкал.

Хотя статистики наложения дисциплинарных взысканий в экологической сфере не ведется и она обладает достаточной спецификой, они играют свою роль в обеспечении дисциплины труда работодателями и работниками. Эф­фективна возможность наложения дисциплинарного взыскания не только ра­ботодателем, руководителем организации, но и по их поручению начальни­ком крупного подразделения либо внесения ими предложений о дисципли­нарном наказании: в обеспечении дисциплины труда весьма значительна роль представителей среднего и даже низшего звеньев управления.

Так, управляющий отделением (фермой, сельскохозяйственным участком) согласно Квалификационному справочнику должностей руководителей, спе­циалистов и других служащих, утвержденному Минтруда России 21 августа 1998 г. № 37 (с последующими изм. и доп.), наделен полномочиями не только руководить производственно-хозяйственной деятельностью, участвовать в разработке и выдавать задания по производству и сдаче сельскохозяйствен­ной продукции, организовывать внедрение научнообоснованной системы внесения удобрений, но и вносить предложения о наложении дисциплинар­ных взысканий на нарушителей производственной и трудовой дисциплины В отличие от трудового законодательства в административном законодатель­стве Российской Федерации предусматриваются виды административных правонарушений в области охраны окружающей среды и соответствующие им наказания.

Согласно КоАП РФ, административным правонарушением признается про­тивоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо без­действие физического или юридического лица, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная от­ветственность наступает, если нарушения по своему характеру и большей тяжести не являются общественно опасными и не влекут за собой в соответ­ствии с действующим уголовным законодательством уголовной ответствен­ности.

В соответствии с ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами при рассмотрении дела об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых орган, должностное лицо, в производстве ко­торых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события ад­министративного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к адми­нистративной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие зна­чение для правильного разрешения дела. Согласно ч. 2 указанной статьи, эти данные устанавливаются протоколом об административном правонаруше­нии, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иными документами.

Рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочены более полусотни государственных органов, названных в ст. 23 КоАП РФ. В связи с проводимой административной реформой осуществляются их реор­ганизация, слияние и переподчинение. Административные взыскания в обла­сти охраны окружающей среды на Байкальской природной территории нала­гаются:

судьями, мировыми судьями, арбитражными судьями; органами внутренних дел (полиции); рыбоохраны, регулирования естественных монополий; налоговыми, таможенными, пограничными органами; органами, осуществ­ляющими государственный санитарно-эпидемиологический (переданы в Фе­деральную службу защиты прав потребителей), ветеринарный, пожарный надзор (последние переданы в МЧС России);

органами государственного карантинного, фитосанитарного, экологического контроля; государственного контроля и надзора в области защиты растений, мелиорации земель;

органами государственного контроля — за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве; за качеством и рациональным ис­пользованием зерна и продуктов его переработки; за использованием и охра­ной земель; водных объектов; за порядком ценообразования; за производ­ством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про­дукции;

государственными семенными, транспортными, жилищными инспекциями; органами, уполномоченными в области использования, охраны и защиты лесного фонда; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания.

муниципального экологического контроля, о компетенции инспекторов му­ниципального экологического контроля, иных должностных лиц органов местного самоуправления, которые были наделены функциями государ­ственных инспекторов в области охраны окружающей среды, имеющих воз­можности составлять протоколы об административных правонарушениях.

За доказанное экологическое правонарушение могут быть наложены админи­стративные наказания, например, предупреждение — официальное порица­ние, форма морально-правового воздействия, изложенная в письменном виде. Самым распространенным административным наказанием является админи­стративный штраф — денежное взыскание.

За экологические правонарушения применяются возмездное изъятие либо конфискация орудия совершения или предмета административного правона­рушения — принудительное изъятие и последующая реализация с передачей собственнику вырученной суммы, например, охотничьего оружия, боевых припасов, других орудий охоты или рыболовства, либо безвозмездное обра­щение в собственность государства, например, алкогольной продукции с поддельными акцизными марками, взрывчатых, наркотических веществ, взрывных устройств. Предусматриваются лишение специального права либо дисквалификация — например, лишение права управления транспортным средством либо лишение права осуществлять организационно­распорядительные или административно-хозяйственные функции; админи­стративный арест.

В области экологии наибольшее распространение имеет наложение штрафа и изъятие орудия совершения или предмета экологического правонарушения. В 2007 г. был принят федеральный нормативный правовой акт не просто об изъятии или передаче в продажу, а об уничтожении икры осетровых либо иных продуктов водных биологических ресурсов, добытых браконьерским путем.

В КоАП РФ предусматривается ряд правонарушений в области охраны окружающей среды с последующей административной ответственностью, которые распределяются по различным главам.

порча сельскохозяйственных и других земель (ст. 8.6); несвоевременный воз­врат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригод­ное для использования их по назначению (ст. 8.7); использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8);

нарушение требований по охране и рациональному использованию недр и гидроминеральных ресурсов, а также правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.9—8.11);

нарушение правил охраны водных объектов, водопользования, эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.13­8.15);

нарушение правил охраны атмосферного воздуха, выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.21 и 8.22);

нарушение правил лесопользования, незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев и кустарников, иные нарушения требований к охране лесов (ст. 8.25—8.28, 8.31);

уничтожение мест обитания животных, нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных, уничтожение редких и находящих­ся под угрозой исчезновения видов животных или растений, нарушение пра­вил охраны рыбных запасов (ст. 8.29, 8.33, 8.35, 8.38).

Проблемами административной ответственности в области охраны окружа­ющей среды и природопользования на Байкальской природной территории вновь становятся величина штрафов и порядок ее применения. Вносятся предложения об усилении административной ответственности за нарушение правил водопользования, лесопользования, недропользования. Предлагается увеличивать ответственность за сокрытие геологических данных вплоть до 1 млн. рублей как на граждан, так и на юридических лиц, включая иностран­ных. Наведение правопорядка при добыче полезных ископаемых, особенно минерального сырья, установление подлинного контроля за использованием государственной собственности на недра и леса обусловливают принятие экстренных и решительных мер к обеспечению рационального потребления этих ценнейших природных богатств страны.

Есть в КоАП РФ глава, специально посвященная правонарушениям в аграр­ной сфере, которая наиболее болезненно реагирует на загрязнение природной среды. В соответствующей гл.10 КоАП РФ предусматривается администра­тивная ответственность за:

нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями- сорняками; нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза); нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (ст. 10.1—10.3 КоАП РФ); нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил; сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных мас­совых заболеваниях животных; нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства; нарушение норм и правил ведения племенного животноводства (ст. 10.6—10.8, 10.11);

непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения, пе­реработки, мер по уничтожению растений, включенных в Перечень наркоти­ческих средств, психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли (ст. 10.4—10.5);

проведение мелиоративных работ с нарушением проекта; нарушение правил эксплуатации или повреждение мелиоративных систем или отдельно распо­ложенных гидротехнических сооружений (ст. 10.9—10.10); нарушение правил производства, заготовки, обработки, хранения, реализа­ции, транспортировки и использования семян сельскохозяйственных расте­ний; правил ведения документации на них; порядка их ввоза на территорию РФ (ст. 10.12—10.14).

В главе 6 КоАП РФ об административных правонарушениях, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и обще­ственную нравственность, предусматриваются наказание за нарушения сани­тарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, к организации пита­ния населения.

В главе 9 КоАП РФ об административных правонарушениях в промышлен­ности, строительстве и энергетике предусматриваются наказание за наруше­ния норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, эксплуата­ции тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и обору­дования, требований нормативных документов в области строительства, установленного порядка строительства объектов, приемки и ввода их в экс­плуатацию.

В главе 11 КоАП РФ об административных правонарушениях на транспорте устанавливаются наказания за нарушения правил пользования базами (со­оружениями) для стоянки маломерных судов, перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов, нарушения правил охраны по­лосы отвода автомобильной дороги или дорожных сооружений.

Экологических отношений на БПТ могут касаться правонарушения, преду­смотренные в гл. 12 КоАП РФ об административных правонарушениях в об­ласти дорожного движения. Это нарушение правил перевозки грузов, правил буксировки, перевозки людей, повреждение дорог, железнодорожных пере­ездов, дорожных сооружений и правил проведения их ремонта.

В главе 14 КоАП РФ об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности актуальными для экологических отно­шений могут быть незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная ре­ализация которых запрещена или ограничена; нарушение законодательства о рекламе; продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил либо при от­сутствии установленной информации или без применения контрольно­кассовых машин; обман потребителей и нарушение иных их прав. Следующими по значению для экологической сферы общественных отноше­ний на Байкальской природной территории являются правонарушения, пося­гающие на права собственности. К ним относятся:

самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); уничтожение межевых знаков (ст. 7.2); пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3); самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии) (ст. 7.6);

самовольное занятие лесного участка, самовольная переуступка права поль­зования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.9, 7.10);

уничтожение или повреждение чужого имущества (7.17); нарушение правил хранения, закупки или рационального использования зерна и продуктов его переработки, правил производства продуктов переработки зерна (7.18). Административная ответственность является наиболее используемой в настоящее время в области охраны окружающей среды на БПТ.

В статье 80 Федерального закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружаю­щей среды» предусматривается возможность требований об ограничении, о приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, которая означает посягательство на право собственно­сти, т.е. допущенное в ч. 1 ст. 1 ГК РФ обоснованное вмешательство закона, государства в частные дела, когда они приобретают общественное значение. Подобная мера государственно-правового воздействия на загрязнителей мо­жет рассматриваться в качестве подвида административной ответственности. В теоретической и прикладной литературе содержится немало рекомендаций о предъявлении требований и осуществлении ограничения, приостановления или прекращения антиэкологической деятельности.

Предпринимались рассмотрению попытки выдвигать требования об ограни­чении проектирования и строительства экологически вредных объектов на самых ранних стадиях, в том числе при размещении и выборе площадок. Превентивный характер подобных мер имеет большее значение, чем после­дующее ограничение природопользования.

Если в конце 1980 — начале 1990-х гг. на подъеме общественного экологиче­ского движения такие требования были массовыми, исчислялись тысячами и иногда удовлетворялись судами, то в XXI в. их число согласно ежегодным докладам об охране окружающей среды в РФ сократилось, измеряется сот­ней. Население, проживающее вокруг загрязняющего предприятия, воспри­нимает их негативно ввиду возможности потерять работу вследствие его за­крытия.

Согласно ч. 1 ст. 12 Закона от 10 января 2002 г., обращения в суд, в органы государственной и муниципальной власти об ограничении, о приостановле­нии и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей нега­тивное воздействие на окружающую среду, вправе подавать общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в обла­сти охраны окружающей среды. Ряд актов КС РФ характеризует публичность отношений в области охраны окружающей среды.

Согласно Постановлению КС РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о про­верке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос­сийской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздей­ствию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”», особен­ности конституционно-правовых отношений между гражданами и государ­ством должны обеспечивать гарантированную стабильность при реализации предусмотренного ст. 42 Конституции РФ права каждого на возмещение ущерба.

Это порождает особый характер отношений между гражданином и государ­ством: государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уго­ловным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно­правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благо­приятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастро­фой, и вытекает из положений ст. 2, 18 и 53 Конституции РФ.

Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защи­щенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядер­ной энергетики, объекты которой относятся исключительно к федеральной собственности. Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспе­чения экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства, провозглашенных в ст. 1, 2 и 7 Конституции РФ.

В Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-0 по запросу Правитель­ства РФ о проверке конституционности постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие ви­ды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”» преду­сматривается, что в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» закрепляется в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (ст. 3). За превышение установленных нормативов допустимого воздействия субъекты хозяйственной и иной деятельности в за­висимости от причиненного окружающей среде вреда несут имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соот­ветствии с законодательством (п. 3 ст. 22 Закона «Об охране окружающей среды»).

Эти платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им фи­нансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществ­ления деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономиче­ского ущерба от такого воздействия, производимых в пределах установлен­ных нормативов, под контролем государства. По сути, они носят компенса­ционный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквива­лентности, исходя из вида и объема негативного воздействия.