Деятельность Министерства окружающей среды и водных ресурсов в области экологического районирования

Статья 31 Конституции Республики Казахстан гласит, что «государство ставит целью охрану окружающей среды, благо­приятной для жизни и здоровья человека» [37, с. 10].

Данная норма и принцип охраны жизни и здоровья, обес­печение благоприятной окружающей природной среды для жизни человека означают, что «государство должно строить свои отно­шения с природой при условии, чтобы человеческая деятель­ность не наносила вреда здоровью и жизни самого человека, чтобы это взаимоотношение создавало благоприятные условия для человека, и что именно этой цели должны быть подчинены все экологические отношения» [30.

Вышеназванное положение Конституции свидетельствует о том. что «эффективное применение законодательства об охране окружающей среды, а также обеспечение реализации прав граждан на благоприятную для их жизни и здоровья окружаю­щую среду является обязанностью уполномоченных государ­ственных органов» [55].

В статье 21 Закона «О национальной безопасности Респуб­лики Казахстан» указывается, что для обеспечения экологи-

ческой безопасности обязанностью соответствующих государст­венных органов, организаций, независимо от форм собствен­ности, должностных лиц и граждан является:

1) защита окружающей среды, рациональное использование и охрана природных ресурсов;

2) недопущение некотролирусмого ввоза в Казахстан эко- логически опасных технологий, веществ и материалов;

3) предотвращение радиоактивного, химического загрязне­ния, бактериологического заражения территории страны;

4) сокращение масштабов применения экологически опас­ных и несовершенных технологий;

5) ликвидация негативных экологических последствий хо­зяйственной и иной деятельности [56].

Необходимо отметить, что «особую тревогу вызывает тот факт, что в обыденном сознании не только рядовых граждан, но и лиц, наделенных государственной властью, ответственных за безопасность страны и се населения, проявляется угрожающая тенденция всеобщего привыкания к экологически неблагоприят­ным и все более ухудшающимся условиям жизни» [57, с.

Согласно экологическому законодательству Казахстана охрана окружающей среды - «это система государственных и общест­венных мер. направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий» [26].

Таким образом, государство, то есть все государственные органы и должностные лица обязаны обеспечить реализацию прав граждан на благоприятную окружающую среду и рацио­нально использовать богатства природы, что закреплено в раз­личных нормативно-правовых актах.

Каким образом государство добьется этого? Путем обеспече­ния его устойчивости и целеустремленности на планирование и выполнение политических, социальных и экономических задач. Путем строгой, четкой и слаженной работы всех элементов госу­дарства, которые образуют единый механизм. В юридической литературе он называется «механизмом государства». «Государ- 60

ственно-правовой механизм охраны окружающей природной среды можно определить как совокупность внутренних фак­торов. институтов, средств, обеспечивающих деятельность соот­ветствующих государственных органов по предотвращению вредных последствий хозяйственного развития на природу и человека, сохранение, воспроизводство и рациональное исполь­зование природных ресурсов, поддержание благоприятного со­стояния окружающей человека среды» [11, с. 16].

По мнению В.К. Бабаева «механизм государства есть струк­турно оформленная система средств государственного воздей­ствия на общественные процессы. В нем есть следующие эле­менты: а) государственные органы; б) публичные службы и кор­порации; в) процедуры принятия государственных решений; г) ресурсное обеспечении» [12, с. 107].

С.Л. Боголюбов считает, что «право отличается от других социальных явлений тем, что защищается государственным механизмом, возможностью наложения санкций за неисполне­ние требований закона, за ущемление прав граждан» [58, с. 147].

Государственный механизм должен работать эффективно и бесперебойно, в противном случае нс будет результата в ре­шении политических, социальных, экономических и иных задач.

Таким образом, эффективная работа механизма государства обеспечивает исполнение им вышеуказанной обязанности, закреп­ленной Конституцией, охрану окружающей среды и рациональ­ное природопользование, то есть осуществляется экологическая функция, которая в настоящее время становится для многих стран приоритетной.

Н.Н. Косарснко считает, что «экологическая функция - новая, ранее неизвестная правовая функция, осуществляемая наряду с традиционными политическими, экономическими и культурно- воспитательными функциями. Ее цель в обеспечении качества окружающей природной среды в условиях современного разви­тия общества средствами правового регулирования и дости­гается разработкой, принятием и применением норм права, отражающих требования экологических закономерностей во взаимодействии общества и природы» [36, с. 37].

В одном научном исследовании автор пишет, что «природо­охранительные функции характерны для многих государствен­ных органов. Особенность органов, созданных в целях охраны окружающей природной среды, использования природных ре­сурсов, охраны памятников истории и культуры, — в межведом­ственном характере контрольных полномочий. Это означает, что они следят за соблюдением природоохранительного законода­тельства всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями независимо от форм собственности и ведом­ственной принадлежности» [59, с. 27].

«Государство определяет основные требования к политике в области экологической безопасности, при этом в ходе реали­зации государственной стратегии развития государства, в том числе переход к устойчивому развитию, экологическая безопас­ность обеспечивается в приоритетном порядке, а нарушения правовых норм в области экологической безопасности относятся к нарушениям прав человека.

В настоящее время в Казахстане также осуществляется эко­логическая функция, которая является приоритетной и приоб­рела этот статус в связи с удручающим состоянием окружающей среды.

Экологическая ситуация в Казахстане обострялась при пере­ходе к рыночной экономике. В настоящее время есть отдельные изменения, как в хорошую, так и в плохую сторону. Например, в существующих административно-территориальных единицах предоставление права заниматься промышленностью и освое­нием природных ресурсов зависит от воли местных чиновников, которые часто закрывают глаза на нарушения законодательства. Местные органы управления не желают или уделяют мало вни­мания охране окружающей среды, экологическому мониторингу и борьбе с экологическими правонарушениями.

Необходимо дальнейшее совершенствование государствен­ного механизма управления и регулирования взаимодействия общества и природы. Например, возьмем мониторинг. Необхо­димо установить четкие процедуры обработки информации и дальнейшего оперативного реагирования на различные ситуа­ции на основе переработанной информации. Важно, чтобы пер­вичная информация быстро перерабатывалась, и постоянно обеспечивался ее поток.

Экологическая функция реализуется путем наделения системы государственных органов соответствующими компетенциями. Очень важно то, что по законодательству государство является собственником природных ресурсов, поэтому оно может брать на себя, столько полномочий, сколько потребуется для обеспе­чения охраны и рационального использования.

В настоящее время в систему государственных органов в Республике Казахстан, обеспечивающих охрану окружающей среды и рациональное природопользование можно отнести:

- органы общей компетенции (Парламент Республики Казах­стан.

- органы специальной компетенции (Министерство окру­жающей среды и водных ресурсов, его структурные подразде­ления и другие);

- местные представительные и исполнительные органы (масли- хаты и акиматы).

Как отмечалось в предыдущей главе, нормы об экологи­ческом районировании образуют подинститут государственного управления, поэтому в системе экологической функции госу­дарства необходимо выделить данный процесс.

Анализируя компетенции Правительства, можно прийти к выводу, что оно осуществляет общие координирующие функции в области охраны окружающей среды и обеспечения рациональ­ного природопользования.

Правительство, как орган общей компетенции разрабатывает государственную экологическую политику, устанавливая ее основные направления, государственные экологические про­граммы, направленные на обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования. В дальнейшем оно утверждает эти программы.

Достаточно широкими компетенциями Правительство обла­дает в вопросах распоряжения природными богатствами страны. Так оно одобряет концепции по различным видам природополь­зования. Как собственник принимает решения о предоставлении природных ресурсов в пользование и определяет порядок веде­ния государственного учета, государственных кадастров и госу­дарственного мониторинга каждого вида природных ресурсов.

В случае возникновения негативной экологической ситуации на территории Казахстана, Правительство объявляет этот регион зоной чрезвычайной экологической ситуации, а после устране­ния последствий принимает решение о снятии данного статута.

Широкими полномочиями обладают также местные органы. Местный представительный орган, то есть «выборный орган, избираемый населением» [62] утверждает местные программы по охране окружающей среды и природопользованию, про­граммы по управлению отходами и целевые показатели качества окружающей среды. Утверждение количества финансов, расхо- 64 дуемых на охрану и оздоровление окружающей среды, осу­ществляется представительными органами.

Что касается органа, осуществляющего «в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуп­равление на соответствующей территории» [62J, то есть мест­ного исполнительного органа то, он организуют разработку различных программ по охране окружающей среды, по приро­допользованию, но управлению отходами и обеспечивают их выполнение и реализацию на соответствующих территориях.

Местные исполнительные органы организуют и проводят экологическую экспертизу, и для этого могут привлекать внеш­них экспертов, а далее при положительном заключении выдают разрешения на эмиссии в окружающую среду. Они разраба­тывают целевые показатели качества окружающей среды и обеспечивают соблюдение экологических требований.

Государство наделило местные исполнительные органы пра­вом принимать решение о предоставлении природных ресурсов в природопользование. Также они наделены обязанностью пред­ставлять отчет о состоянии охраны окружающей среды и при­родопользования в местные представительные органы.

Законодателем предусмотрена возможность общественного контроля, так как местные исполнительные органы обязаны осу­ществлять информирование населения о состоянии природных объектов, находящихся на соответствующей территории. Также демократизировано проведение государственной экологической экспертизы, предусматривающую организацию общественных слушаний. По мнению Н.Н. Гришина общественность - эго «не только экологические общественные организации, но и профес­сиональные союзы, научные и научно-технические общества, объединения товаропроизводителей, потребителей, предприни­мательские структуры, систему торгово-промышленных палат и другие объединения людей как по профессиональным, и лич­ным интересам, так и по месту жительства, иным признакам, а также отдельных граждан» [63, с. 13].

В настоящее время экологическая общественность занимает особое место. Так «в развит ых демократических странах сотруд-

65

ничество между органами власти по окружающей среде и экологическими неправительственными организациями осно­вана на хорошо установившихся традициях деятельности так называемого «третьего Сектора», который в большинстве этих стран играет важную роль в обществе. Эта роль происходит не только из официально признанного права неправительственных организаций представлять общественный интерес, но, прежде всего из потенциала, который они представляют» [63, с. 45].

Действительно, большой потенциал общественных организа­ций проявил себя во многих развитых странах мира, поэтому учитывая мировой опыт, в Экологическом кодексе Республики Казахстан были закреплены права и обязанности общественных объединений в области охраны окружающей среды.

Интересно то, что у общественных объединений согласно статье 14 вышеназванного акта существуют всего две важные обязанности. Пели одна обязывает их самих осуществлять свою деятельность в соответствии с действующим законодатель­ством, то вторая предусматривает обязательное содействие реа­лизации мер, направленных на рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Это очень демократичный подход [26].

Для достижения своих целей общественные объединения наделены множеством прав. Так в первую очередь, они вправе защищать права и интересы лиц, проживающих в Казахстане. Для этого они могут ставить вопросы о привлечении к ответ­ственности физических и юридических лиц, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью или иму­ществу фаждан вследствие нарушения экологического законо­дательства Республики Казахстан. Кроме этого они имеют право требовать отмены в административном либо судебном порядке решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных экологически опасных объектов, а также вынесения решения об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятель­ности физических и юридических лиц, оказывающей озрица- 66

тельное воздействие на окружающую среду и здоровье чело­века.

Следующим специальным правом является право самостоя­тельно и независимо разрабатывать экологические программы, и в дальнейшем пропагандировать их, а если разработчиком является государство, то предусмотрено возможность участво­вать в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой. Также общественные объединения вправе самостоятельно выполнять работы по охране окружающей среды и се оздоровлению, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Не запрещено участво­вать в охране объектов природы, имеющих особую экологи­ческую, научную, историко-культурную и рекреационную цен­ность, в деятельности особо охраняемых природных территорий и проводить научные исследования в области охраны окру­жающей среды.

В области взаимодействия с государственными органами общественные объединения вправе получать от государствен­ных органов своевременную, полную и достоверную экологи­ческую информацию. Также имеют права участвовать в про­цессе принятия государственными органами решений по воп­росам, касающимся окружающей среды и принимать участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды на этапе их подготовки и представ­лять свои замечания разработчикам в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Что касается пропаганды защиты экологии, то обществен­ные объединения наделены правом, привлекать физические и юридические лица па добровольных началах к активной дея­тельности в области охраны окружающей среды и повышать экологическую культуру населения, выполняя работы по эколо­гическому образованию и просвещению. В целях привлечения общественности к экологическим проблемам государства общест­венные объединения имеют право осуществлять общественный экологический контроль. Также они вправе инициировать и

организовывать общественную экологическую экспертизу и проведение общественных слушаний.

Кроме местных органов и общественных объединений, в решении экологических проблем могут занять важное место судебные органы. По мнению С.А. Боголюбова «больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффектив­ной» [58, с. 79]. Действительно, отсутствие соответствующей квалификации у судей, нежелание принимать экологические дела в производство, редко проводимое обобщение экологи­ческих дел и их затягивание создали мнение, что судебные органы малоэффективны в решении проблем окружающей среды. Это все, несмотря, на все же накопленную определенную практику.

М.А. Аленов придерживается мнения, что судебный кон­троль должен рассматриваться как «одно из наиболее перспек­тивных и эффективных» направлений контрольной деятель­ности в казахстанской экологической правовой науке. В Эко­логическом кодексе не закреплены положения о судебном кон­троле, но он считает, что в статье 115 есть два положения, кото­рые являются нормативной основой для исследования судеб­ного контроля в области экологии. Первое - использование правовых инструментов для обеспечения соблюдения экологи­ческого законодательства Республики Казахстан и второе - сбор, анализ, и использование данных аналитического контроля и иной информации, необходимой для осуществления государ­ственного экологического контроля [64].

Таким образом, видно, что государство наделило местные представительные и исполнительные органы достаточно широ­кими полномочиями. Они на соответствующих территориях утверждают и реализуют экологические программы, распоря­жаются природными ресурсами, запрещают или разрешают строительство предприятий и сооружений и так далее. И это вполне оправданно, так как именно местные органы знают всю экологическую ситуацию и располагают подробной информа­цией.

68

Местным органам власти различными способами и методами помогают общественные объединения, роль которых в области охраны окружающей среды неоценима.

Общественные объединения в свою очередь контролируют деятельность государственных органов, в случае необходимости обращаясь в судебные органы, деятельность которых представ­ляет собой перспективное направление контрольной деятель­ности в области охраны окружающей среды.

Однако до настоящего времени не произошло значительных изменений в сторону улучшения экологической ситуации. По­этому в современных условиях возрастает потребность в новом правовом механизме, который должен обеспечивать экологи­ческую безопасность, защиту прав и законных интересов граж­дан от промышленного загрязнения, аварий или катастроф.

Экологическое районирование - одна из современных и эффективных правовых мер обеспечения рационального при­родопользования и охраны окружающей среды. Она нс выпол­няется ни Правительством, ни местными органами власти, ни общественными объединениями, хотя последним не запрещается участвовать и помогать в процессе экологического райониро­вания.

Экологическое районирование территории страны необхо­димо для практической деятельности органов государственного управления при решении экологических задач. Критерии оценки экологической ситуации теряют свой смысл, если их исполь­зовать применительно к недифференцированному пространству страны.

Необходимо, поставить перед государством задачу проведе­ния экологического районирования и совершенствования законо­дательства в этой области. Для ее решения нужно:

- определение понятия «экологический район» и «экологи­ческое районирование»;

- определение роли и эффективности экологического райо­нирования в осуществлении экологической политики и обеспе­чении экологической безопасности Казахстана;

- научное обеспечение, которое является одним из важных элементов повышения эффективности деятельности государства для устойчивого экологического развития страны;

- создание эффективной нормативно-правовой базы. Резуль­таты научных исследований могли бы быть использованы при разработке новых и при дополнении действующих законов и подзаконных актов;

- определение правовых принципов, их связи с другими эко­логическими принципами;

- определение наиболее эффективных правовых методов, способов и средств регулирования экологического райониро­вания;

- создание соответствующей системы государственных ор­ганов управления;

- провести анализ международных договоров и конвенций но вопросам экологического районирования;

- финансовое обеспечение мероприятий по формированию экологических районов.

Действительно, государство должно регулировать развитие экологического районирования, определить насколько это будет самостоятельный процесс, и способствовать разработке и даль­нейшему совершенствованию. Для этого необходимо опреде­лить государственную экологическую политику и обеспечить, чтобы эта политика:

- соответствовала характеру и масштабу воздействия на окружающую среду в Республике Казахстан;

- включало обязательство в отношении последовательного улучшения и предотвращения загрязнения;

- включало обязательство соблюдать соответствующие при­родоохранные нормативно-правовые документы, а также другие требования, которые Казахстан принял на себя:

- доводилась и была доступна для общественности.

Обобщая вышесказанное, в настоящее время назрела необ­ходимость провести экологическое районирование Казахстана. Но эта задача нс была поставлена перед местными органами и общественными объединениями. «Вместе с тем, практика послед- 70 них лет показала нецелесообразность и неэффективность осу­ществления отдельных функций местным государственным управлением, что требует пересмотра и перезакрепления неко­торых из них за центральным уровнем государственного управ­ления» [65, с. 21J.

Экологическим районированием должны заниматься органы специальной компетенции, то есть Министерство окружающей среды и водных ресурсов, его структурные подразделения и другие. В этом случае процесс экологического районирования в Республике Казахстан будет представлять собой функцию спе­циальных государственhf,lx органов в сфере охраны окружаю­щей среды, которая является одной из составных частей общей системы государственной политики в сфере безопасности госу­дарства и национальных приоритетов в экологии.

Министерство окружающей среды и водных ресурсов это государственный орган, осуществляющий функции охраны окружающей среды. В положении о нем указывается что, Ми­нистерство - это исполнительный орган Республики Казахстан, осуществляющий руководство и межотраслевую координацию по вопросам реализации государственной политики в области охраны окружающей среды, природопользования, охраны, кон­троля и надзора за рациональным использованием природных ресурсов [66].

Перед Министерством в сфере его деятельности ставится множество задач, что предопределяется сложностью реализации государственной экологической политики, тяжелым процессом перехода к устойчивому развитию и разнообразием мероприя­тий по обеспечению охраны окружающей среды и рациональ­ною природопользования.

Среди всей совокупности задач можно выделить несколько основных. Важнейшими среди них являются улучшение ка­чества экологии, обеспечение экологической безопасности и экологически устойчивого развития общества. Следующей основной задачей является реализация государственной поли­тики в сфере охраны окружающей среды, природопользования и устойчивого развития. Другой важнейшей задачей является

71

постоянное совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологически устойчивого развития общества.

Перед Министерством стоят также задачи совершенство­вание системы государственного управления, государственного экологического контроля и экономических методов охраны окружающей среды.

На сегодняшний день структура Министерства соответ­ствует требованиям, которым должен отвечать государственный орган данного уровня для того, чтобы эффективно выполнять поставленные перед ним задачи. Для этого на него возложено множество функций в области обеспечения охраны окружаю­щей среды и рационального природопользования.

Как отмечалось ранее, экологическое районирование необ­ходимо для практической деятельности органов государствен­ного управления при решении экологических задач, в том числе и для Министерства, как органа специальной компетенции. Но среди его функций нет экологического районирования.

В соответствии с действующим законодательством Министер­ство имеет ведомство, среди функций которого также нет эко­логического районирования.

Таким образом, проанализировав экологическое законода­тельство, можно прийти к выводу, что ни один государственный орган не занимается вопросами экологического районирования.

Однако, изучив и проанализировав функции Министерства окружающей среды и водных ресурсов, становится очевидным то, что заложена база для внедрения такой функции, как эко­логическое районирование. Подготовлена методология, нарабо­тан опыт и решены многие организационно-правовые вопросы, то есть реализация некоторых функций вполне могут содейство­вать проведению экологического районирования.

Во-первых, Министерство выносит предложения по форми­рованию государственной экологической политики, то есть при­нимает непосредственное участие в формировании экологи­ческой политики, которая является основой и базой для эко­логического районирования. В процессе разработки государ- 72

ственных программ, направленных на обеспечение эффектив­ного и рационального природопользования, также учитываются предложения данного центрального исполнительного органа. Это представляет собой деятельность, направленную к переходу к устойчивому развитию, что немаловажно при проведении экологического районирования.

В дальнейшем, после окончательного формирования и ут­верждения единой государственной экологической политики, ее реализация и контроль исполнения, согласно законодательству Казахстана возлагается на Министерство.

Таким образом, такая важнейшая основа для обеспечения проведения экологического районирования, как единая государ­ственная экологическая политика, разрабатывается, форми­руется и реализуется в жизнь при участии Министерства окру­жающей среды и водных ресурсов.

Во-вторых, Министерство утверждает или согласовывает экологические нормативы и стандарты, которые установят ниж­ние планки допустимого воздействия на окружающую среду. Они, безусловно, на соответствующих территориях будут раз­ными, но, ни в коем случае, не ниже общегосударственных. А экологические требования к хозяйственной и иной деятельности это своего рода показатель уровня экологического развития государства и общества. Они, также, будут различаться.

Опыт в области разработки нормативов и стандартов будет использоваться, и совершенствоваться в процессе экологи­ческого районирования.

Минимальный уровень экологического стандарта любой тер­ритории, важнейшие показатели качества состояния окружаю­щей среды и требования ко всем видам антропогенной деятель­ности устанавливаются Министерством, и это важнейшие его функции, которые обязательно будут исполняться и при про­ведении экологического районирования.

В-третьих, существует уже наработанный опыт Министер­ства по координированию деятельности государственных органов, физических и юридических лиц, который необходимо будем применять в процессе экологического районирования.

В-четвертых, если взять государственный мониторинг со­стояния окружающей среды, проведение которого организуется Министерством, то он тоже играет важную роль в процессе экологического районирования. Комплексное систематическое наблюдение необходимая мера, так как Министерство должно собирать сведения о состоянии земель, вод, лесов и иных объектов природы, и учитывать их в комплексе при проведении экологического районирования.

Перечни, формы и сроки обмена информацией по ведению мониторинга утверждаются Министерством. Однако, если тре­буются более короткие сроки, то будет эффективнее предусмо­треть возможность сокращать их для экономии времени в течение, без того длительного процесса, как экологическое районирование.

В-пятых, Министерство организует ведение Единой системы государственных кадастров, и естественно, что эта межотрасле­вая информационная система, объединяющая все виды госу­дарственных кадастров природных ресурсов Казахстана, необ­ходима в целях комплексного учета и оценки природного по­тенциала всей страны при проведении экологического райони­рования.

Данные экологического мониторинга и кадастров входят в Государственный фонд экологической информации. Его ведение осуществляется Министерством. Практическая значимость дан­ной функции неоценима, ведь кроме названных данных обеспе­чивается централизованный сбор, учет и хранение многих дру­гих видов экологической информации: регистр выбросов и переноса загрязнителей; перечень экологически опасных про­изводств; материалы оценки воздействия на окружающую среду и экологической информации; результаты научно-исследо­вательских и опытно-конструкторских работ в области охраны окружающей среды; законы, нормативно-технические доку­менты и научно-техническая литература.

Таким образом, ведение мониторинга, кадастра и госу­дарственного фонда экологической информации - это важней­шие функции Министерства окружающей среды и водных 74 ресурсов, и объем и точность информации получаемый в резуль­тате их выполнения позволит комплексно и всесторонне оце­нить состояние окружающей среды и эффективно провести экологическое районирование территории Казахстана.

В дальнейшем Министерство организует разработку Нацио­нального экологического атласа, в который могут войти и ре­зультаты экологического районирования.

В-шестых, Министерство осуществляет международное со­трудничество в области охраны окружающей среды и устой­чивого развития, включая реализацию международных дого­воров, что является ключевым моментом и в области правового регулирования экологического районирования, гак как Казах­стан получит зарубежный правовой опыт.

В-седьмых, Министерство разрабатывает критерии оценки экологической обстановки территорий, базовые и предельные ставки платы за эмиссии в окружающую среду, программы целевых показателей качества окружающей среды и утверждает методику расчета платы за эмиссии в окружающую среду и методику определения нормативов эмиссий в окружающую среду, а также устанавливает порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых выбросов, то есть сущест­вует уже наработанный опыт, который может использоваться в процессе экологического районирования и во время установ­ления размера экологического коэффициента.

В-восьмых, обеспечение формирования и развития научных основ в области охраны окружающей среды - это функция Министерства, в рамках которой можно предусмотреть разно­стороннее исследование процесса экологического райониро­вания.

В-девятых, Министерство устанавливает сроки и порядок обеспечения доступа к экологической информации, что позво­лит обеспечить гласность процесса экологического райониро­вания.

Таким образом, в настоящее время Министерство окружаю­щей среды и водных ресурсов выполняет ряд функций, неко­торые являются фундаментом, одни - кирпичиками, другие -

75

частями крыши такого здания, как экологическое райониро­вание.

Министерство, осуществляя государственное управление в области охраны окружающей среды, участвует в разработке, реализации государственной экологической политики, утверж­дает, согласовывает экологические нормативы и стандарты, организует проведение экологического мониторинга, кадастров. Государственного фонда экологической информации, осуществ­ляет международное сотрудничество и выполняет много других функций. А опыт, полученный во время их выполнения, может быть использован в процессе экологического районирования.

Любое государство и его органы всегда должны идти в ногу со временем, а для этого надо постоянно совершенствовать государственный механизм, ставить реальные и требующие решения задачи и совершенствовать систему функций. Поэтому Министерство окружающей среды и водных ресурсов должно работать в сторону повышения эффективности выполняемых нм функций, убирая устаревшие и возлагая на себя новые.

Как отмечалось ранее, экологическое районирование - это эффективная и современная функция в области государствен­ного управления охраной окружающей среды, которая нс вы­полняется в настоящее время ни одним государственным ор­ганом. Данная функция способствует повышению эффектив­ности реализации государственной экологической политики, экологических программ и природоохранных мероприятий.

Так, например, оценка состояния окружающей среды будет осуществляться не по отдельным природным объектам, а в комплексе путем объединения усилий. Здесь Министерство может привлечь общественные объединения, специализирую­щиеся на разных объектах природы, и провести прозрачную комплексную оценку, которая будет учтена при экологическом районировании, то есть не исключается участие обществен­ности. В целом, это в значительной степени поднимет резуль­таты природоохранной деятельности.

Па основе вышесказанного, в целях дальнейшего совершен­ствования и повышения эффективности, предлагается введение 76 новой функции, которая будет возложена на Министерство окру­жающей среды и водных ресурсов - функции по организации проведения экологического районирования территории Респуб­лики Казахстана.

В итоге Министерство окружающей среды и водных ресур­сов кроме закрепленных функций в настоящее время также будет осуществлять следующие:

1) устанавливает порядок образования и состав компетент­ной комиссии, образуемой для проведения экологического райо­нирования;

2) утверждает инструктивно-методические документы по проведению экологического районирования, включая порядок его проведения;

3) утверждает формы документов, касающихся организации и проведения экологического районирования;

4) определяет порядок проведения экологического райони­рования, а также утверждает сроки проведения экологического районирования;

5) организует проведение экологического районирования.

6) устанавливает механизм определения экологическою района

В настоящее время, уже можно привести ряд примеров, когда на практике применяются отдельные элементы экологи­ческого районирования. Так, в городе Алматы с целью оздо­ровления окружающей среды было проведено экологическое зонирование. Определены четыре зоны в зависимости от экологической ситуации: относительно-благоприятная, удовлет­ворительная, неблагоприятная и критическая зоны (см. рис.1) [67]. Научно-методические основы и методические приемы экологического зонирования вырабатывались при оценке воздействия объектов промышленности и иной инфраструктуры на городскую и окружающую среду и здоровье населения.

Было проведено предварительное картографирование, ана­лиз природных условий и особенностей, оценка состояния вод­ных объектов и санитарно-химическое наблюдение при учете статистических данных о здоровье людей. На основе продс-

77

данных работ можно разрабатывать правила благоустройства, застройки, цели использования зон, экологические нормативы для промышленных предприятий, вводить плату за природо­пользование и установить лимиты по выбросам и сбросам вред­ных веществ в атмосферу и в водные объекты, на размещение твердых отходов.

Рис. I - Карта комплексного экологического эонироваиия территории г. Алматы

Таким образом, были идентифицированы экологически кри­тические зоны и проблемные в экологическом плане террито­рии. на решение которых было направлено экологическое зони­рование.

Следующий пример, имевший место в международно-пра­вовой практике. В данном случае, несмотря, на различие под­ходов к решению экологических проблем разными государ­ствами, была создана особо охраняемая природная территория международного значения, где действуют наднациональные международно-правовые нормы. Парк Ьсрингия. который пред­ставляет собой «природоохранное учреждение регионального значения. Территория и акватория включает в себя природные комплексы и объекты, археологические памятники Бсрингий- ской суши, имеющие значительную историческую, экологи­ческую, культурную и этническую ценность и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, рек­реационных, научно-исследовательских и культурных целях.

В 1960-х годах возникла идея создания международного на­ционального парка в районе Берингова пролива с целью сохра­нения во всем разнообразии и гармонии биосферы этого уни­кального региона, являющегося ресурсной основой традицион­ного образа жизни и духовной культуры эскимосов и чукчей.

В июне 1990 г. президенты СССР и США (Михаил Горбачев и Джордж Буш) подписали совместное заявление об органи­зации советско-американского международного парка в районе Берингова пролива. В 1991 г. в институте Урбанистики (Санкт- Петербург) было разработано «Технико-экономическое обосно­вание (ТЭО) создания комплекса особо охраняемых территорий и акваторий в районе Берингова пролива». Через два года в связи с изменившейся политической ситуацией президенты Рос­сии и США подписали новое совместное заявление, подтверж­дающее желание двух государств создать такой международный парк. «Создавая этот парк. США и СССР берут на себя ответ­ственность за сохранение региона планетарного значения» - говорилось в совместном заявлении президентов двух держав. Вместе с тем, благодаря усилиям и желанию многих людей,

79

преданных идее сохранения этой «сокровищницы мирового значения», 27 января 1993 гола на территории Восточной Чукотки был создан и начал функционировать региональный природно­этнический парк «Бсрингия». С этого момента часть территории Чукотского полуострова официально приобрела статус природо­охранной.

Цели создания — сохранение историко-культурного насле­дия. биологического разнообразия, сохранение и развитие уни­кальной беринговоморской охотничьей культуры коренного населения (чукчей и эскимосов), охрана биологического разно­образия редких и типичных представителей растительного и животного мира, обеспечение естественного состояния хрупких чукотских ландшафтов. Под охрану и изучение были взяты свыше 3 млн. га живописных ландшафтов. За многие годы работы собран богатый материал, однако, в силу некоторых обстоятельств, сохранен не в полном объеме. Сотрудники парка продолжают заниматься ежегодным сбором информации и систематизацией результатов наблюдений многих лет для приведения сущности парка к истинным запросам общества в области охраны природного и культурного наследия» [68].

Таким образом, несмотря на различный правовой статус эко­логии в разных странах, они могут ради сохранения уникальной природы, животного мира и бытности местного населения, обра­зовать определенный экологический район. В нем при помощи международных актов установить особый правовой статус. В данном случае, не имеет значения ни расположенность этого района на территории одного государства или нескольких, ни разница в нормативах и стандартах качества окружающей среды государств, ни разнообразие подхода к решению экологических проблем разными странами.

Показанные выше примеры, имеют практическое значение, ведь комплекс работ и их направленность могут быть местами заимствованы и использованы в процессе экологического райо­нирования.

Экологическое районирование - трудоемкое дело, требую­щее проведения комплекса исследований, сопряженных во врс- 80 мени и пространстве. Оно может осуществляется несколькими этапами.

Начальный этап - это возбуждение процесса экологического районирования, а решение должно приниматься соответствую­щим исполнительным органом. Инициатива может исходить от любых заинтересованных лиц. Например, в вышеуказанном примере это были два государства.

После принятия решения об экологическом районировании производится предварительное районирование.

В программе действий правительства Республики Казахстан на 2000-2002 годы указывается, что «будут разработаны про­граммы изучения и сбалансированного использования природ­но-ресурсного потенциала, экологического районирования» [69].

Согласно Постановлению Кабинета Министров Республики Казахстан «О неотложных мерах но упорядочению экологи­ческого районирования Республики Казахстан» от 29 июня 1993 Министерство экологии и биоресурсов Республики Казахстан должно было внести на рассмотрение Кабинета Министров Рес­публики Казахстан проект программы экологического райони­рования территории [23].

Отсюда видно, что законодатель считал, что для начала не­обходима разработка программы экологического районирова­ния, т.е. первым этапом должно быть рассмотрение ее проекта заинтересованными лицами, а затем принятие. В данном случае можно не согласиться, так как сначала должно проводиться предварительное районирование, которое позволит правильно построить план дальнейших работ. Результаты предваритель­ного районирования войдут в проект программы и обеспечат се научную обоснованность.

Вторым этапом экологического районирования как раз яв­ляется рассмотрение проекта и принятие программы экологи­ческого районирования.

До проведения экологического районирования необходимо разработать проект экологической программы района, который будет одним из элементов экологической политики района. В результате реализации программы экологического района будет:

81

- обеспечиваться экологическая безопасность;

- обеспечиваться снижение вредного воздействия хозяй­ственной и иной деятельности;

- обеспечиваться снижение уровня загрязнения;

- обеспечиваться восстановление и оздоровление окружаю­щей среды;

- обеспечиваться постоянная охрана окружающей среды.

Необходимо, чтобы была обеспечена координация целена­правленной деятельности, направленной на улучшение экологи­ческой ситуации, т.с. достижение результатов, которые прогно­зируются программой.

Экологическая программа страны должна быть «главным стратегическим ориентиром, определяющим как болевые кри­зисные регионы (зоны чрезвычайной экологической ситуации, зоны экологического бедствия), требующие особого внимания планирующих органов, то есть выработки целевых четко ориен­тированных планов регионального характера, так и прогнози­ровать социально-эколого-экономичсское развитие регионов более благополучных, решение проблем которых возможно (в отличие от первых) и при нынешних финансовых возмож­ностях» [70, с. 116J.

Экологическая программа района может быть разработана на основе государственной экологической программы или международной экологической программы, а также без них.

Следующий этап - это экологическая экспертиза и прогнози­рование предполагаемого экологического района. «Экологи­ческая экспертиза носит предупредительный характер, что для нынешней ситуации является очень привлекательным. То есть, посредством экологической экспертизы можно предотвратить возникновение нежелательных последствий, которые потом нужно будет устранять» [71, с. 9].

После проведения экспертизы начинается следующий основ­ной этап - определение и закрепление границ района, т.е. само экологическое районирование. После проведения экологического районирования необходимо вести мониторинг района, разра­ботать районную экологическую политику на основе государ- 82

ственной или международной или. если они не утверждены, без них, а также установить экологический коэффициент.

Таким образом, в следующую очередь разрабатывается эко­логическая политика района, на реализацию которой будут на­правлены дальнейшие усилия местных органов.

Далее устанавливается экологический коэффициент, кото­рый будет зависеть от состояния окружающей среды в экологи­ческом районе.

Экологический мониторинг - следующий этап. Возникает вопрос, почему мониторинг нс проводился на стадии предвари­тельного районирования?

«Экологический мониторинг - это самостоятельная функция государственного управления в области экологии, содержание которой составляет выполнение определенных работ на основе научно-обоснованных методик по наблюдению, оценке, прогно­зированию состояния качества окружающей природной среды и отдельных природных ресурсов... Экологический мониторинг является начальной и базовой функцией в механизме государ­ственного управления охраны окружающей среды и рациональ­ною природопользования» [52, с. 11].

Согласно Экологическому кодексу «экологический мони­торинг систематические наблюдения и оценка состояния окру­жающей среды и воздействия на нее» [26].

Систематичность мониторинга говорит о том, что это дли­тельный процесс. Пели проводить его во время начального этапа, то это снизит эффективность экологического райониро­вания, особенно в случаях, требующих быстрых действий госу­дарства. Например, схема районирования, составленная на опре­деленный момент времени, может потребовать существенных корректировок в будущем.

Единая система экологического мониторинга должна содер­жать информацию о состоянии каждого экологического района.

Данные мониторинга экологического района составляют не­обходимую информационную основу для ведения кадастра эко­логического района, который хоть и связан с мониторингом, но является самостоятельной функцией государства и имеет свой­ственные только ему цели, задачи и методы.

В кадастре экологического района указываются источники экологической опасности и программа обеспечения экологи­ческой безопасности.

Кадастры всех экологических районов Казахстана должны образовать единую систему государственных кадастров эколо­гических районов.

В настоящее время Министерство окружающей среды и водных ресурсов организует ведение Единой системы государ­ственных кадастров, которая объединяет все возможные виды государственных кадастров Казахстана. Поэтому на данный исполнительный орган должна быть возложена обязанность разработки и ведения Единого государственного кадастра эколо­гических районов, с применением различных методик, чтобы обеспечить комплексный учет и оценку природного потенциала всего Казахстана при проведении экологического райониро­вания.

Таким образом, предлагается следующий механизм опреде­ления экологического района:

1) возбуждение процесса экологического районирования;

2) предварительное районирование;

3) рассмотрение проекта и принятие программы экологи­ческого районирования;

4) экологическая экспертиза и прогнозирование предпола­гаемого экологического района;

5) определение и закрепление границ района (экологическое районирование);

6) разрабатывается экологическая политика района;

7) установление экологического коэффициента района;

8) экологический мониторинг экологического района;

9) ведение кадастров экологических районов.

2.2