Разработка политики и планирование в полиархических системах

В полиархических системах разработка политики и планирование всегда — без исключения — являются стратегическими, хотя и синоптических попыток может быть немало. Они, к примеру, обычно строятся на инкрементальном, последовательном подходе и зависят от обратной связи и в целях, и в средствах.

Поскольку разработчики и создатели политики озабочены формированием общественного мнения — как и должно быть в обществе, построенном по модели-2, в котором осуществляется не «правильная» политика, а политика, угодная широкому большинству, — они обратят свою ограниченную аналитическую энергию в значительной степени — а иногда целиком и полностью — на анализ волеизъявлений граждан, а не сути политической проблемы, с которой они имеют дело. Это банальная стратегия упрощения анализа проблемы. Голосование само по себе — прекрасное средство упрощения. Никто из официальных лиц не обязан анализи- ровать проблему в области политики для поиска правильного решения, если можно разрешить эту проблему путем голосования — то есть посредством выражения волеизъявлений.

Анализ политики и планирования также всегда тесно связан с общественными взаимодействиями, несущими на себе часть бремени решения проблем. Выработка экономической политики и планирование экономического развития вращаются практически всецело вокруг взаимодействий в сфере рыночной экономики и состоят из анализа возможностей изменения этих рыночных взаимодействий. Городское планирование сходным образом состоит из анализа возможных вмешательств в сложные, интерактивные рыночные и управленческие процессы, которые формируют структуру и модель городов.

Формальное планирование в сфере экономики

Во многих полиархических системах формальный процесс планирования возник во время Второй мировой войны как ответная реакция нейтрализации той крайней раздробленности процесса принятия экономических решений, которая свойственна рыночной экономике. Казалось, это обещало новые возможности для использования синоптического метода разработки политики и планирования. Однако в действительности планирование с использованием новых средств осталось скорее стратегическим, чем синоптическим. В процессе планирования не делается попыток применить синоптический подход к экономике в целом или к обществу.

В большинстве своем планы представляют собой не более чем предложения по производству капиталовложений, хотя могут также предлагать определенные ограниченные институциональные реформы. Эти планы, таким образом, представляют собой форму рекомендации или совета частным и государственным участникам различных взаимодействий, особенно взаимодействий рыночных6. Как было замечено на примере планирования во Франции, «эффективная конкуренция и интеллектуальное планирование являются естественными союзниками, а не врагами»7. Кроме того, планирование не заменяет собой ни один из обычных институтов или процедур, используемых в процессе разработки политики в таких обществах. Отсюда далеко до идеализированного синоптического планирования, однажды наивно описанного Неру при рассмотрении им переноса методик планирования, который, как ему казалось, он наблюдал в действии на Западе:

«[Планирование] и развитие стали в некотором роде математической проблемой, которую можно решить научно... [Планирование] промышленного развития общепринято рассматривать как вопрос правильного составления и решения математической формулы... [Люди] науки, плановики, эксперты в различных областях знаний, подходившие к нашим проблемам с чисто научной точки зрения [а не с идеологической или политической]... согласны, в общем, что при условии наличия определенных начальных условий развития — индустриализации и прочего — определен- ные, четко формулируемые результаты и выводы следуют практически как нечто само собой разумеющееся»8.

Несмотря на существование несогласных и агностиков, все-таки из всех историй успешного опыта планирования в полиархических системах больше всего споров и дискуссий вызвал опыт французского Комиссариата планирования относительно планирования капиталовложений. Этот комитет не делает попыток синоптического планирования. Вместо этого он успешно содействует взаимодействию между важнейшими частными и государственными инвесторами путем организации сбора и обмена информации относительно их инвестиционных планов и проектов. Таким образом, он содействует значительному пересмотру инвестиционных планов каждым из участников — частной фирмой или государственным институтом, — а кроме того, облегчает французскому правительству возможность вовлечь в этот процесс свои различные налоговые и регулирующие органы, чтобы в результате дифференцированного воздействия вызвать желаемые изменения в решениях частных инвесторов9.

Голландское планирование отличается сложностью используемых математических моделей, а также ролью, отводимой в рамках этого планирования государственному регулированию заработной платы и цен, с проведением консультаций с работниками и профсоюзами. В Швеции характерным отличием планирования является особая система государственного контроля над фондами корпораций которые составляют инвестиционный резерв, и их использование может быть ограничено или разрешено в целях регулирования инфляции и безработицы. Ка* голландская, так и шведская системы планирования по большому счету ограничиваются тем, что позволяют достичь кратковременной стабилизации, но не обеспечивают выполнения долговременных целей и задач, как французское планирова ние. Обе системы работают посредством инкрементных вмешательств в систем) рыночных взаимодействий.

В Соединенных Штатах самым амбициозным нововведением является валют но-финансовое планирование экономической стабильности и роста, осуществля емое Советом консультантов по экономическим вопросам при президенте США Совет планирует посредством проводимых программ оказывать влияние на про цессы рыночного взаимодействия.

ФРГ разделяет присущее США идеологическое сопротивление планированию ] экономике на национальном уровне, хотя и парламентская система, и более цен трализованная банковская система Германии могли бы позволить ей пойти даль ше США в этом отношении. В ФРГ аналогом американского Совета при президен

те является Совет экономистов-экспертов, учрежденный в 1964 году. Этот совет пишет ежегодный отчет по тенденциям экономического развития, но ни он, ни какое-либо другое учреждение не пишет планов инвестиционной активности или развития экономики.

После неудачной попытки создать советы по развитию в самых различных отраслях промышленности после Второй мировой войны, Британия устранилась из зоны повышенного послевоенного интереса к вопросам планирования национальной экономики. Только в 1962 году, с образованием Национального совета по экономическому развитию, Британия опять повернулась в направлении, уже явно выбранном и Францией. Но даже сегодня Великобритания не привлекает руководителей и лидеров из сферы бизнеса к какому-либо настолько же амбициозному процессу планирования, какой организует французское правительство. Британское руководство в отличие от французского не осуществляет и свободного вмешательства с использованием рычагов налогов и субсидий с целью повлиять на инвестиционные решения частных предприятий.

Стремление к синопсису

Как ни парадоксально, наибольшим признанием в полиархических системах пользуется синоптический, а не стратегический метод разработки политики. Таким образом, в обществах, приближающихся к модели-2, «планирование» оказывается словом, обозначающим процесс выработки политики, стремящийся к модели-1. Теория планирования в основном написана учеными (как правило, с подготовкой в области естественных, инженерно-технических, математических наук, экономики), которые считали аксиомой, что хорошее планирование должно быть полностью интеллектуальным или аналитическим.

Полиархические системы ближе всего подошли к синоптической разработке политики в своих попытках деполитизировать решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях. Одним из первых примеров этого было «прогрессивное движение» в Соединенных Штатах в начале XX века, защищавшее «хорошее правительство», представленное в то время движением городских управляющих. Считалось, что профессиональный городской управляющий мог найти компетентные, научно обоснованные, даже «правильные» решения городских проблем, вместо того чтобы «политическими» способами утрясать интересы враждующих сторон. То же самое стремление к синопсису наблюдается сегодня среди тех, кто видит политику как «совместный поиск конкретных значений какого-либо более или менее предметного, объективного государственного интереса» и кто в связи с этим хочет, чтобы власть осуществлялась технически грамотными специалистами или, по крайней мере, «государственными деятелями», а не «политиками».

Другим особым проявлением стремления к синопсису является все более и более активное неумелое применение формальных методов — таких, как системный анализ, математическое программирование, анализ затрат и результатов. Эти методы являются по своему назначению синоптическими, поскольку нацелены на комплексный анализ и поиск «правильных» научных решений. Они делают все возможное для того, чтобы в формальный анализ были включены и учтены все факторы, которые могут иметь отношение к делу. Некоторым энтузиастам эти методы представляются многообещающим решением всех возможных проблем общества.

Но один из способов использовать стратегический, а не синоптический подход при штурме больших политических проблем — применение синопсиса с помощью данных методов только на малых задачах или подзадачах. Поиск решений более крупных проблем и координация решений подзадач при этом остаются в плоскости стратегического подхода.

Если не доходить до крайностей, использование этих методов может согласовываться с моделью-2 и со стратегическим подходом к разработке политики, при котором эти методы необходимы для решения ограниченных задач соответствующим образом. Однако в крайнем варианте при самом претенциозном своем использовании они враждебны стратегическому подходу в выработке политики, как и модели-2. Платоновский правитель-философ, законодатель Руссо и элита модели-1, к которой по крайней мере когда-то стремилось коммунистическое руководство, — все они объединяются с рядом современных энтузиастов формального системного анализа в своей общей враждебной настроенности по отношению к стратегическому анализу, адаптированному к социальным взаимодействиям.

Этот вид простой, точной модели, которую так умело используют специалисты по исследованию операций, конечно же, сможет отразить большинство важных факторов, влияющих на процесс управления дорожным движением на мосту им. Джорджа Вашингтона, однако та часть реальности, которую мы можем представить с помощью любой такой модели или моделей в изучении, скажем, решения какой-либо важнейшей проблемы из области внешней политики, оказывается весьма незначительной. (Charles Hitch. «Operations Research and National Planning—A Dissent» // «Operations Research» 5 (October

Корпоративное и государственное планирование

В использовании указанных формальных методов планирования наибольших успехов добиваются не правительственные учреждения, а корпорации11. Корпорации хорошо справляются с этими методами, потому что играют четко определенную роль в рыночных взаимоотношениях. Корпорация сама может поставить перед собой определенную задачу — например, определить, какая степень разнообразия продукции является наиболее прибыльной, — не беспокоясь о том, что является благом для общества или есть ли у нее самой другие обязанности, кроме зарабатывания денег. Корпоративное планирование следует рассматривать как предельный случай стратегического планирования, в котором планирование четко и полностью подчинено какому-либо процессу взаимодействий.

Противоположной синоптической крайностью было бы наличие одного-един- ственного органа власти на все общество в целом, который бы объединял эконо мическое, политическое, социальное управление в единый процесс планирования, который делал бы процесс взаимодействия ненужным. Такого органа власти не существует и никогда всерьез не предполагалось ни в одном обществе. Отсюда следует, что всем видам планирования, включая государственное планирование, необходима некоторая степень адаптации анализа к процессам взаимодействий.

Именно по этому пункту в отношении планирования государственными учреждениями существует путаница. Часто на учреждения возлагается широкая ответственность вести свою деятельность «в интересах государства». В своем формальном планировании учреждения, таким образом, обречены на безуспешные синоптические попытки определить, в чем состоит этот государственный интерес, или на тяжеловесные попытки обеспечить или, по крайней мере, не мешать достижению всего множества тех общественных ценностей или целей, которые фигурируют в их представлении о государственном интересе12. Попытка президента Джонсона привязать системный анализ к составлению финансового бюджета программ по формуле «РРВ»* потерпела неудачу именно таким образом.

Полиархические различия

В своих аппроксимациях модели-2 и практике стратегического подхода к разработке политики полиархические системы не являются совершенно одинаковыми. Они различаются между собой по характерным для каждой из них процессам взаимодействия. Для американской системы свойственно широкое распростране ние права «вето», благодаря чему новые политические инициативы легко остановить и отменить. У конгресса США есть приблизительно 250 подкомитетов, и у

Planning-programming-budgeting — «планирование — разработка программы — составление бюджета». — Прим. пер.

каждого их них — значительные возможности в использовании «вето»; но право «вето» применяется повсеместно, а не только в конгрессе. Соответственно, в американской системе и других подобных системах успешное проведение политики требует мобилизации широкой поддержки, специфической для данного вида политики. Противоположностью этого является британская система, в которой избиратели делают свой выбор из относительно упорядоченного списка партий, а победившая партия делегирует значительные полномочия в принятии решений премьер-министру и кабинету министров. Поэтому в дальнейшем им не приходится мобилизовывать каждый раз новую коалицию для поддержки каждого из необходимых политических решений13. Одна система действует через ряд последовательно связанных рабочих комитетов и комиссий законодательного большинства (или даже более крупных коалиций, необходимых для преодоления «вето»); другая —- через одно большинство, наделенное более долговременными полномочиями и делегирующее власть и широкие полномочия в сфере принятия решений некоему органу власти, который действует вплоть до его роспуска.

Аналогично и группы интересов по-разному играют свою роль во взаимодействиях, характерных для модели-2. Они могут принимать участие в различных элементах системы как в Соединенных Штатах, или же преимущественно через тесные отношения с государственной службой, так и в Великобритании или Франции. Более того, большинство полиархических систем является многопартийными системами, склонными выбирать представителей специфических групп по религиозному, этническому или идеологическому признакам, и избранные представители этих групп затем приходят к согласию друг с другом путем парламентских переговоров14. Немногие другие, и среди них Великобритания и Соединенные Штаты, действуют через партии, которые проводят относительно больше переговоров с различными заинтересованными сторонами перед выборами, так что на выборах каждая партия предлагает избирателям комбинацию нескольких политических стратегий и решений, а не презентацию программы по единственному вопросу или проблеме15. В своем крайнем проявлении двухпартийная система позволяет избирателям решать, из кого будет сформирован кабинет, — в него войдут лидеры победившей партии. В многопартийной системе состав кабинета формируется в процессе парламентских переговоров.

Широкая фрагментация власти, разделение полномочий, система сдержек и противовесов, многосторонние «вето», слабо развитая партийная дисциплина, многочисленные относительно независимые законодательные комитеты вместо одного-единственного комитета, который играл бы роль кабинета правительства, — все эти отличительные черты американской системы делают ее крайним вариантом модели-2 в отличие, скажем, от несколько более синоптической и близкой к модели-1 системы разработки политики премьер-министром и кабинетом правительства в Великобритании. Однако обе системы являются аппроксимация ми модели-2 и далеки от модели-1. При том, что различные формы полиархии имеют своих убежденных защитников и располагают сильными аргументами каждая в свою пользу, у нас нет достаточных оснований для того, чтобы связывать их различия в структуре с различиями в эффективности. Британская система вызывает восхищение, оказываясь в состоянии избегать многих эксцессов, являющихся следствием фрагментации власти, в том числе таких, как слабость инициативы, легко преодолеваемый барьер «вето» и быстро растущая активность узкопартийных группировок, свойственных американской системе. Британской же системе вот уже в течение многих десятилетий свойственны малая подвижность и замедление темпов экономического развития.

Препятствия синоптическому подходу

Неизбежность того, что в полиархических странах с рыночной экономикой планирование останется стратегическим, а не синоптическим, можно понять, обратившись вновь к определенным различиям между моделью-1 и моделью-2, от которых произошли две концепции планирования. Синоптическое планирование, как, казалось бы, должно следовать из этих моделей, будет возможным, если: 1)

задача, которую требуется решить, не выходит за пределы возможностей человеческого познания; 2)

если существуют оговоренные критерии (а не социальный конфликт по поводу ценностей) для оценки принимаемых решений; 3)

если у тех, кто решает задачу, есть достаточно стимулов придерживаться синоптических методов анализа до полного его завершения (а не пользоваться эмпирическими законами и правилами, рутинными процедурами решения, интуитивными суждениями и прочими подобными методами).

Все эти три условия необходимы для синоптического планирования или синоптической разработки политики.

Первое условие не выполнимо ни для одной крупной политико-экономической проблемы или задачи, стоящей перед современным государством. Что касается второго условия, то, принимая во внимание обостряющиеся проблемы ядер- ных вооружений, мирового устройства, защиты окружающей среды и сохранения энергоресурсов, не исключено — граждане и правители всех стран мира все больше и больше будут приходить к убеждению, что все мы должны жить (или умереть) вместе, как единое человечество. Если так, то можно ждать появления некоторых критериев, одобряемых всеми. Что же касается третьего условия, то препятствия, сдерживающие применение синоптических методов анализа, становятся мощным барьером на пути синоптического планирования и синоптической выработки политики. Хотя расчеты с помощью компьютерной техники и другие новые технические возможности, подтверждающие силу человеческого разума, во многих случаях сделали процесс анализа по-новому увлекательным, большинство сложных задач, с которыми приходится иметь дело законодателям и представителям государственной власти, все еще «решаются» на основании беглого, поверхностного анализа — далеко не синоптического.

Синоптический анализ очень дорогостоящ. У представителя власти просто нет ни времени, ни терпения для проведения исчерпывающего анализа, а даже если бы он и захотел его провести, у него не окажется достаточно большого штата сотрудников. Следовательно, то, что якобы является синоптическим решением поставленной задачи, на самом деле совершается на базе выработки интуитивных суждений, доля и роль анализа в которых еще не полностью понятны. В другом случае решение достигается при использовании идеологических указаний и директив, зачастую совершенно неадекватных или попросту глупых, или же при помощи здравого смысла, который несет в себе влияние как старых предубеждений, так и старых понятий, или же при помощи моральных принципов и установок, которые при более пристальном рассмотрении оказываются недостаточными для решения задачи, стоящей на повестке дня, или же посредством обращения к различного рода мнениям и убеждениям, представляющим унаследованные предубеждения, пристрастия и предрассудки, мифы, недоразумения, условности, сомнительные эмпирические правила и прочее в том же духе, среди которых, вполне возможно, будут и некоторые пригодные к использованию представления. В любом случае —- ни намека на синоптический подход.

Иногда высказываются предположения о том, что синоптический подход более возможен, если — и это «если» имеет вес — решение каждой подзадачи системы является в большой степени независимым от решений каждой из них в отдельности. Отсюда делается вывод, что традиционно представляемое централизованное планирование по типу модели-1 является, таким образом, возможным и приемлемым. Более правильным будет заключение о том, что оно возможно, но неприемлемо, так как не является необходимым. Независимость подзадач в отношении друг друга требует отсутствия централизованной координации решений. Для независимых подзадач и их независимых решений, если они существуют в действительности, децентрализованный процесс принятия решений и плюралистическая политика будут работать так же успешно, как и централизованный синоптический процесс.

Невозможность человеческими силами выполнить все три условия, при которых синоптический метод был бы возможен, не означает, однако, что в отношении стратегического метода планирования и разработки политики ясно видны обнадеживающие перспективы. Повсюду мы видим доказательства того, что в области стратегического подхода к разработке политики человек допускает частые и значительные ошибки и промахи.

Многие мыслящие люди ищут выход из мрачного заключения о том, что поли- архические системы не могут возвыситься над беспорядочной смесью социальных взаимодействий и ограниченного по своим возможностям анализа, которые мы описывали в качестве отличительных особенностей, присущих стилю разработки политики и планирования в полиархических системах. Они безуспешно пытаются повернуть систему к синоптической модели, что по-прежнему невозможно. Это может выявить альтернативы, которые, возможно, покажут, что в стратегическом подходе к решению задач предположительно имеются улучшения.

Среди альтернатив следует особенно отметить одну, защитники которой порой дискредитируют ее, ошибочно путая с утопическими устремлениями к синоптической модели16. Это введение в процессы взаимодействия, особенно политические процессы в полиархических системах, некоего призыва к эффективности, в частности, защитника решений, которые бы достигали, по крайней мере, оптимума по Парето. Такой участник взаимодействия специализируется на поиске политических стратегий и решений, приемлемых для всех участников и безусловно выгодных по крайней мере для некоторых из них. Например, в современной борьбе внутри полиархических систем между теми, кто призывает к разработке политики по регулированию инфляции, и теми, кто требует разрабатывать политику по повышению занятости населения, процесс разработки политики можно многократно улучшить при наличии таких участников этого взаимодействия, которые специально проведут поиск вариантов поправок, в какой-то степени удовлетворяющих требованиям обеих сторон.

Такой специалист, «голос в защиту эффективности», наиболее вероятно, станет также и голосом, озвучивающим интересы некоторых отсутствующих участников. Один из наиболее явных недостатков процессов взаимодействия — это то, что множество людей либо никак не участвуют в этих процессах, либо участвуют лишь поверхностно. Когда, например, во взаимодействиях между профсоюзами и корпорациями устанавливаются размеры заработных плат для экономической системы в целом, широкие массы не являются эффективным участником этого взаимодействия. Следовательно, поиск эффективных решений обычно позволяет сделать хоть какую-то попытку определить возможных победителей и проигравших, чьи интересы в противном случае не были бы учтены. > 41

Существуют ли на самом деле такие специалисты? Они должны быть среди специалистов по городскому планированию, нанимаемых городскими советами и мэриями, среди бюджетных аналитиков по вопросам управления и бюджета в администрации США, среди сотрудников французского Комитета по планированию или специалистов по налогообложению в Государственном казначействе Великобритании. Эти «профессионалы» —- и многие другие, им подобные, — могут и часто действительно осуществляют необходимую функцию «голоса в защиту эффективности», а также озвучивают интересы хотя бы части отсутствующих и прямо не представленных в процессе сторон.

Как ни странно, сами они часто не осознают своей роли. Они считают себя «синоптическими» специалистами-плановиками. Они не видят, что практически они являются скрытыми участниками процесса взаимодействия модели-217.