Н.Ф. Бугай ПРОБЛЕМА НАЦИЕСТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

И хотя в начале 2000-х годов указывалось о внесении коррективов в концептуальный документ, как якобы не соответствующий уже требованиям времени, тем не менее основные положения документа все же остаются актуальными по настоящее время. Это не случайно. Именно в них дана характеристика эпохи 1990-х годов в России, которую переживало российское многонациональное сообщество. «После распада СССР, - читаем в документе, - начался новый этап в развитии государства на основе традиций российской государственности, принципах федерализма и гражданского об- щества»1. В Концепции даны также характеристики многих направлений по реализации государственной национальной политики, частично раскрыты механизмы проведения намеченных мер.

Однако не подвергался глубокому анализу такой аспект национальной политики, как национально-государственное строительство. На мой взгляд, эта сторона проблемы в последние годы растворилась в проблеме федеративных отношений, в разработанных положениях их развития и совершенствования и т.д.

Тем не менее отсутствие внимания к накопленному опыту формирования государственности по-прежнему оставляет те наслоения и ошибки, которые были допущены в прошлом в процессе становления и развития государственности этнических общностей на территории бывшего Советского Союза (с 1922 г.), когда именно и разворачивалось национально-государственное строительство.

Их строительство осуществлялось уже на четко сформулированных принципах: национально-территориальном и административно-территориальном. В первом случае определяющими факторами выступали титульные этнические общности, по названию которых на географической карте страны появлялись национальные округа и автономные области. Естественно, учитывались территории исторического проживания этнической общности (Ка бардинская автономная область, Кабардино-Балкарская автономная область, Карачаевская автономная область, Черкесский национальный округ и др.).

Во втором случае приоритетным был административно-территориальный фактор. Примером проявления подобной государственности являлись Горская Республика (декрет ВЦИК от 20 января 1921 г.), Туркестанская Республика, Крымская автономная область (она получила свое название не от наименования этнической общности крымских татар, а как географическое производное, т.е. по названию территории расположения - Крымского полуострова). Все эти государственные образования были многонациональными по составу населения и призывались с самого начала своего существования к консолидации этнических общностей в едином образовании, улучшению их экономического положения в той ситуации, в которой пребывали районы юга страны, к их этнокультурному развитию.

Перечисленные государственные образования создавались как составная часть Российской Федерации, как ее субъекты. Это были неформальные объединения многочисленных этнических общностей, состоявшиеся уже в новых условиях, когда завершилась Гражданская война и на первый план выдвинулись меры мирного характера, хотя и оставалась еще нерешенной задача по окончательному разгрому остатков контрреволюции.

По нашему мнению, применительно к Северному Кавказу объединение всех ранее разрозненных этнических общностей в условиях относительного мира было удачной формой сосуществования, так как никакой из входящих в его состав этнических общностей каких бы то ни было предпочтений не отдавалось.

Тем не менее на фоне революционных преобразований в послевоенный период в условиях повышенной этнической мобильности и социальной натурализации в национальных районах региона был низким уровень экономического развития, грамотности населения, ощущалась нехватка образованных кадров, знакомых с основами государственного национального строительства и советского строительства, а в целом и слабая готовность их к управлению государственностью.

Горская республика просуществовала недолгое время, так и не успев раскрыть свои возможности и положительные качества, не проявился, по выражению И. Сталина, сыгравшего большую роль в создании этой государственности, принцип «самоуправления горских народов с народами России»2.

Победили возникшие центробежные тенденции, в которых преобладало стремление этнических общностей региона к строительству своей национальной государственности. Первой об этом заявил Кабардинский национальный округ. Ускоренности действий в этом направлении способствовало и признание нежизненности своих идей и ранних убеждений И. Сталиным. В активной форме вырабатывались основы дальнейшего национально-государственного строительства.

Зачастую многие решения на этот счет принимались спонтанно. Главной задачей, однако, выступало стремление как можно быстрее отделиться, разойтись по «собственным квартирам»3. Лидер Кабарды Б. Калмыков констатировал, что «создание (Горской республики. - Н.Б.) только с учетом национального принципа и непризнанием экономической стороны было ошибочным»4. Судя по всему, Б. Калмыкова волновали более широкие эко номические возможности Кабарды, особенно наличие крупных земельных территорий и их использование в интересах других этнических общностей Северного Кавказа, входивших в состав Горской республики. В связи с тем, что существовала установка, согласно которой республики с территорией, на которой проживали менее 500 тыс. жителей, нельзя было создавать, Кабарда потребовала выделить трудящихся в Кабардинскую автономную область.

Затем последовал и выход из ее состава Карачаевского и Балкарского национальных округов. Это не могло не подорвать основы самого государственного образования - Горской республики. Конечно, изменялся и сам аппарат управления. Не случайно А.И. Микоян констатировал: «Советский аппарат в Горской Республике в большинстве русский, состоящий из прежних чиновников, не знающих горцев, а если знающих, то, как бандитов.. , не понимающих их быта»5.

Тем не менее Горская республика влачила свое существование, осуществляя меры по борьбе с бушевавшим бандитизмом (действовали 27 бандитствующих групп, насчитывавших 4212 штыков и сабель и 23 пулемета), а также по экономическому строительству, этнокультурному развитию этнических общностей, остававшихся в составе Горской республики. По мере возможности проводилась земельная помощь, а также социальная политика по удовлетворению нужд местного населения и беженцев из голодных районов страны (около 30 тыс. человек). Судьба вышедших из состава республики Балкарского и Карачаевского национальных округов (2 июня 1921 г.) складывалась у каждого по-своему, но цель была очевидная - создание автономных областей по наименованию титульных этнических общностей.

Что касается Балкарского национального округа, то он был как самостоятельный субъект объединен с Кабардинской автономной областью, создавших Кабардино-Балкарскую автономную область.

Вопрос о создании самостоятельной Карачаевской автономной области в мае 1921 г. был поставлен в Карачаевском национальном округе, который прошел сложный путь в национально-государственном строительстве. Возможно, что в тех условиях он был оправданным и соответствовал реалиям политической и экономической ситуации на Северном Кавказе. Было бы уместным несколько сконцентрировать внимание на этой стороне проблемы, в том числе и с учетом сложной ситуации в национально-государственном строительстве в Карачаево-Черкесской республике в условиях современности6.

Центр проявлял определенную осторожность по вопросу об образовании автономной административной единицы в составе Карачаевского и Эльбур- ганского округов7. 9 января 1921 г. все-таки было принято решение о создании Карачаево-Черкесской автономной области. Предполагалась работа исполкомов для карачаевцев и для черкесов, предписывалось формирование общего исполкома, «составленного из представителей двух исполкомов на паритетных началах»8. В состав Карачаево-Черкесской автономной области включались Черкесский национальный округ и шесть казачьих станиц из Ба- талпашинского отдела.

12 января 1922 г. ВЦИК утвердил образование Карачаево-Черкесской автономной области как неотъемлемой части Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что сепаратистские начала и у балкарцев, и у карачаевцев преобладали не в меньшей степени, чем у соседних кабардинцев.

Применительно к органам государственной власти указывалось, что «своеобразие названных областей сводится лишь к своеобразию порядка организации высших органов власти области (судя по всему, имелось в виду введение паритетного начала. - Н.Б). Но компетенции последних те же, что и во всех других областях, т.е. компетенция губсъезда и губисполкома»9.

Затем Карачаево-Черкесская автономная область с ее восемью округами наряду другими 21 административными единицами была включена в состав Северо-Кавказского края. В области остро стоял земельный вопрос Пришлось на первых порах проводить большую работу по его регулированию.

Однако совместное существование этнических общностей в одном государственном образовании длилось не так долго в крайне напряженной обстановке в самой Карачаево-Черкесской автономной области.

В декабре 1924 г. Северо-Кавказский крайком партии, обращаясь ко всем членам крайкома и к членам национальной комиссии крайкома писал: «С самого начала организации Карачаево-Черкесской области по сегодняшний день не было более или менее продолжительного момента, когда руководящие работники были спаяны, и не было бы между ними напряженной борьбы.

По мнению А.И. Микояна, которое он изложил в письме «О взаимоотношениях в национальных районах Северного Кавказа» В. Молотову, «состав области предопределил ту обостренную национальную борьбу по каждому мельчайшему вопросу, которая во многом парализовала творческую деятельность Советской власти в Карачаево-Черкесской области. Эти отношения доходили до такой остроты, в особенности в первой половине 1925 г., когда все три национальные группы (карачаевцы, черкесы, русские. - Н.Б.) не находили возможности (возможным. - Н.Б.) дальнейшее совместное жительство в составе единой области и выдвинули необходимость упразднения единой области и создания двух, независимых друг от друга областей - Карачаевской и Черкесской с присоединением русских казачьих районов к Армавирскому округу».

Несомненно, в этой ситуации необходим был более конструктивный выход. «Мы пошли, - продолжает далее А.И. Микоян, - по пути реформы строительства области, исходя из ее единства. уже недавно закончили перестройку округов, объединив раньше разноплеменной состав населения по принципу национальному. В связи с выделением национальных округов мы сильно ограничили право областной власти в области бюджетной, земельной, просвещения и внутреннего управления. областной исполком лишен права в будущем менять земельные границы между национальными округами, причем бюджеты округов в начале года утверждаются в Ростове, чем устраняется возможность национальной борьбы. Областная власть организовывается на началах паритетного - равного представительства со стороны всех трех национальных групп»11. Конечно, этими мерами, как полагал

А.И. Микоян, будет снят с повестки дня вопрос о разделении Карачаево-Черкесской автономной области.

Однако реализовать задуманное не удавалось. В документе читаем: «Принятые Северо-Кавказским крайкомом партии меры по стабилизации обстановки в Карачаево-Черкесской автономной области даже на короткое время не сняли напряженности во взаимоотношениях между черкесами и карачаевцами12».

В марте 1926 г. бюро Северо-Кавказского крайкома ВКП(б) вынесло решение о разделе Карачаево-Черкесской автономной области по национальному признаку. Исполняя его, Президиум крайисполкома 1 апреля 1926 г. принял решение «О реорганизации Карачаево-Черкесской автономной области». Определенный интерес вызывает констатация этого факта в документе:

«Ввиду выявившегося желания населяющих Карачаево-Черкесскую автономную область народностей и нецелесообразности дальнейшего объединенного существования названной области, разделить Карачаево-Черкесскую автономную область на 3 единицы: 1) Карачаевскую автономную область; 2)

Черкесский автономный округ с прямым подчинением краю; 3) Баталпа- шинский район, объединяющий Баталпашинский и Зеленчукский округа с присоединением к Армавирскому округу». Административные центры всех трех единиц временно оставались в Баталпашинске13. Постановление Президиума ВЦИК 26 апреля 1926 г. «О расчленении Карачаево-Черкесской автономной области по национальному признаку»14 закрепило решение краевых властей.

Для строительства административных центров новых единиц решением крайисполкома были выбраны географические районы: Черкесского округа - на верхнем Мамонтовском участке против юрта аула Тахтамышевского, Карачаевской автономной области - в месте слияния рек Кубани и Теберды. Центр Черкесского округа назывался Эркин Шахар, Карачаевской автономной области - Микоян-Шахар15.

Постановлением Малого Президиума крайисполкома от 18 июля 1928 г. было утверждено деление Карачаевской автономной области на 4 округа: Мало-Карачаевский с центром в г. Кисловодск (10 сельсоветов), Учкуланс- кий с центром в ауле Учкулан (7 сельсоветов), Хумаринский с центром в ауле Каменномостском (11 сельсоветов); Марухо-Архызский с центром в с. Ма- рухское (8 сельсоветов), последний округ имел смешанное в национальном плане население16.

Таким образом, на рассматриваемой территории Северного Кавказа как будто бы все было поставлено на свои места, удовлетворены чаяния всех этнических общностей, сняты спорные вопросы. Правда, длительное время продолжалась работа по распределению отдельных земельных участков в целях удовлетворения экономических интересов, связанных с национальноадминистративным делением.

Карачаевская автономная область существовала до выселения карачаевской национальной общности в декабре 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета от 12 октября 1943 г. «О ликвидации Карачаевской автономной области и административном устройстве ее территории» прекратилось ее существование.

В 1956 г. с карачаевцев и членов их семей, находившихся на спецпосе- лении, были сняты ограничения по поселению. ЦККП Казахстана и ЦККП Киргизии одновременно предписывалось «провести необходимую работу по закреплению карачаевцев в местах настоящего проживания, исключив возможность их массового выезда с мест поселения»17. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июля 1956 г. (ст. 2) карачаевцам пока не предоставлялась возможность возвращаться на прежнее место жительства. Однако в последующем, а точнее в феврале 1957 г., утрачивала силу статья 2 Указа от 16 июля 1956 г. в части запрещения карачаевцам возвращаться в прежнее местожительство. Численность уже снятых с учета спецпоселен- цев-карачаевцев по Указу составила 60 204 человека18.

В 1957-1958 гг. возвращались бывшие спецпереселенцы и в Черкесскую автономную область, как отмечалось, ставшую некоторое время спустя Карачаево-Черкесской автономной областью. В целом к 1960 г. прибыли 21 тыс. семей - 73 тыс. граждан, главным образом карачаевской национальности, которые расселялись в шести районах области. Из 31 тыс. трудоспособных к лету 1960 г. были трудоустроены только более 20 тыс. человек, в том числе 7 тыс. женщин19. Облисполком считал в числе неотложных задач организацию профессионально-технического обучения молодежи. В области ощущалась потребность в специалистах - горняках, металлургах, работниках сахарной промышленности.

Основная масса возвратившихся карачаевцев проживали в купленных домах, а также построенных (были построено свыше 13 тыс. домов) или коммунальных и ведомственных. В решении этой задачи материальную помощь оказывало государство. Следует отметить, что среди спецпереселен- цев численность карачаевцев, оставшихся в местах депортации, составляла на август 1960 г. около 10 тыс. человек.

На Всероссийском совещании20 в г. Нальчик 25 августа 1960 г., где заслушивались итоги реабилитационных мер по народам Северного Кавказа, констатировалось, что реабилитация балкарцев, чеченцев, ингушей, калмыков и карачаевцев завершена. Заместитель председателя Карачаево-Черкесского облисполкома Баучиев, подчеркивал, что в области особое внимание уделялось сфере культуры, образования, культурно-просветительской работе. За истекший период были открыты 205 школ, в которых обучались 47 тыс. учащихся, из них - 15 тыс. детей из карачаевских семей. Вновь построено было 24 школы (16 начальных) на 2400 ученических мест. Были также открыты 7 школ-интернатов на 1710 мест. Начал свою работу педагогический институт с заочным отделением. Уже к 1960 г. состоялся первый выпуск 26 учителей21, которые направлялись для работы в национальных школах.

Баучиев также заметил: «На капитальное строительство по народному образованию мы получаем средств достаточно. По линии здравоохранения в 1960 г. выделено 2 млн рублей. Строится областная больница и районная больница в Малокарачаевском районе. Одна районная больница уже в 1960 г. была введена в эксплуатацию. На 1961 год Госпланом было предусмотрено выделение средств в сумме 4 млн рублей для строительства объектов здравоохранения. В районах вводились в строй также Дома культуры»22. Повсеместно ощущалась нехватка стройматериалов. Особенно требовались строительные материалы для решения вопросов электрификации поселков, как и для дорожного строительства.

Кстати, в ходе упоминавшейся безудержной эйфории, охватившей массы в середине 1990-х годов, в связи с озвученной реабилитацией репрессированных этнических общностей, существовало общественное мнение, что такая акция со стороны государства вообще проводилась впервые. Архивные документы свидетельствуют совершенно об обратном. Однако голос отдельных ученых и журналистов, пытавшихся более осмысленно подойти к оценкам событий (они касались в том числе и реабилитации народов, когорт населения, отдельных граждан, принадлежавших к разным национальностям), не был услышан. Их выступления и публикации, которые отличало стремление дать объективную оценку этому периоду, показать роль и место реабилитации народов России, сказать правду о роли других народов в этих процессах, также остались не замеченными.

Указом Президиума Верховного Совета СССР «О преобразовании Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую автономную область» от 9 февраля 1957 г. восстанавливалась национальная автономия карачаевского народа в составе Ставропольского края РСФСР, с установлением границ и административно-территориального устройства автономной области.

В данном случае возникает вопрос о юридической стороне принятого Указа «О преобразовании Черкесской автономной области.». При создании Карачаево-Черкесской автономной области в январе 1922 г. было ясно, что происходило объединение двух субъектов: Карачаевской автономной области и Черкесского национального округа. В новой ситуации второй половины 1950-х годов произошло механическое объединение Черкесской автономной области (как отдельного субъекта Российской Федерации) не с другим субъектом (например, с Карачаевской автономной областью), а с вернувшимися бывшими спецпоселенцами - карачаевцами. Имел ли правовое обоснование подобный указ?

1990-е годы - начало XXI в. вскрыли и новые возможности совершенствования национально-государственного строительства. Это ощущали на себе и сами этнические общности, особенно проживающие в российских республиках. Руководствуясь положениями Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» (это особый вопрос), по настоянию депутатов- карачаевцев на сессии Верховного Совета Карачаево-Черкесской Республики было принято решение о восстановлении автономии Карачая в статусе Карачаевской Республики в составе РСФСР (подобного статуса, кстати сказать, он не имел в 1943 г.).

Однако этот вопрос возник с новой силой в условиях противостояния народов республики в конце 1990-х годов, а также в связи с принятием Конституции Карачаево-Черкесской Республики. В документе не были четко изложены основополагающие принципы совместного проживания этнических общностей в условиях демократии (сменяемость власти, соблюдение принципа паритетности при формировании депутатского корпуса и др.). Все это в целом привело в республике к крайне негативным последствиям, особенно в сфере межнациональных отношений.

Судя по всему, необходимо было восстановить государственность карачаевской этнической общности, а потом, на основании волеизъявления народов двух самостоятельных субъектов, осуществлять объединение в одно государственное образование. Возникает в связи с этим и другой вопрос: почему в современном административно-территориальном и национальногосударственном строительстве со стороны органов государственной власти приветствуется объединение субъектов (Пермский край, Камчатский край, Забайкальский край и др.), однако отсутствует соответствующее положение, разрешающее разъединение субъектов. Ощущается определенное нарушение прав этнических общностей. Если они не изъявляют желание совместного проживания в одном государственном образовании (субъекте), а на оборот, наблюдается тенденция к разъединению, хотя в отдельных случаях (как показала практика разъединения Чечено-Ингушской Республики на две самостоятельные - Чеченскую и Ингушскую республики) это было бы более выгодным, то почему-то невозможным остается, например, разъединение Карачаево-Черкесской Республики и создания двух административных областей с учетом границ, существовавших на 1957 г. (т.е. некого подобия Ростовской, Волгоградской и других областей).

Вероятно, такой подход принес бы большую пользу в плане урегулирования взаимоотношений между этническими общностями, проживающими по соседству на незначительном клочке территории Северного Кавказа. Одновременно решалась бы и вторая не менее важная, постоянно возникающая политическая задача - уравнение всех субъектов Российской Федерации в правах.

Однозначно, те принципы национально-государственного обустройства, которые отражали в большей степени сущность функционировавшего Советского Союза, устарели. Необходимы определенные реформы, что свидетельствовало бы и о единстве Российского государства. Оно вполне может функционировать без наличия республик, а иметь однообразное административно-территориальное обустройство. Это повлечет за собой и определенное сокращение государственного аппарата в субъектах, и формирование единой управленческой системы, и усиление вертикали власти, и снижение денежных расходов и т.д. Отпадет нужда и в институте президентства в республиках как порождения перестроечного периода и перехода от существования Союза ССР к новому формату государственности на территории России.

По моему же мнению, общество в этой сфере остается во власти старых стереотипов, преодолевая их в жестких межнациональных противоречиях, и это очевидно особенно в многонациональных республиках (Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская и другие). Удалось этого избежать по известным причинам только в бывшей Чечено-Ингушской Республике. В новых условиях народы создают самостоятельно свои материальные и духовные ценности и пользуются ими. Несомненно, подобные меры должны проводиться с глубокой проработкой, иметь обоснование, а не осуществляться на основе известного лозунга «берите суверенитета столько - сколько хотите». Разумеется, это не государственный подход.

Рассмотрение названной проблемы даже на примере одной республики показывает, насколько сложной остается тема нациестроительства, включающая один из важных компонентов - национально-государственное устройство на территории Российской Федерации. Конечно, параллельно необходима разработка методов совершенствования федеративных отношений. Подобные преобразования не проходят в одночасье. Требуется большая кропотливая разъяснительная и правовая работа. Однако, по нашему мнению, в этом есть глубокий смысл, если мы говорим о строительстве демократического единого государства, главной опорой которого является многонациональный российский народ. 1

Реабилитация народов России: сб. документов. М., 2000. С. 9. 2

См.: Сталин И.В. Соч. Т. 4. С. 40-403. 3

См. подробнее: Национально-государственное строительство в Российской Федерации: Северный Кавказ (1917-1941 гг.). Майкоп, 1995, и др. 4

ГАРФ. Ф. 5677. Оп. 2. Д. 225. Л. 34. 5

РГАСА. Ф. 17. Оп. 1. Д. 278. Л. 7. 6

См. об этом: Адыгее Хасэ КЧР. 2010. 18 января. 7

См.: Национально-государственное строительство в Российской Федерации: Северный Кавказ (1917-1941 гг.). С. 84. 8

ГАРФ. Ф. 1318. Оп. 1. Д. 645. Л. 112 об., 113. 9

ГАРФ. Ф. 5677. Оп. 3. Д. 8. Л. 8-9. 10

ГАДНИ Ростовской области. Ф. 7. Оп. 1. Д. 80. Л. 19. 11

Там же. Д. 194. Л. 12-16. 12

См.: Там же. Д. 80. Л. 19. 13

ЦГА РКБ. Ф. Р-2. Оп. 1. Д. 1666. Л. 39 об. 14

Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР за первое полугодие 1926 года (№ 1-34). М., 1926. С. 197-199. 15

ЦГА РКБ. Ф. Р-2. Оп. 1. Д. 438. Л. 410; Д. 480. Л. 222 об. 16

Там же. 17

См.: ГАРФ. Ф. Р-9401. Оп. 2. Д. 480. Л. 108. 18

«По решению Правительства Союза ССР.». Нальчик, 2003. С. 748. 19

ГАРФ. Ф. А-518. Оп. 1. Д. 15. Л. 34. 20

Тема его была определена как рассмотрение вопроса «завершения трудового и хозяйственного устройства возвращающегося на прежние места жительства населения и о мероприятиях по завершению этой работы». В работе совещания принимали также участие специалисты Госплана РСФСР, Российской республиканской конторы Госбанка СССР, Министерства сельского хозяйства РСФСР, Министерства коммунального хозяйства РСФСР, Министерства здравоохранения РСФСР, Министерства просвещения РСФСР и Роспотребсоюза. См.: ГАРФ. Ф. А-518. Оп. 1. Д. 15. Л. 1-60. 21

Там же. 22

Там же. Л. 35.