Введение

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт), являясь национальным органом Российской Федерации по стандартизации, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294^[1] осуществляет техническое регулирование, принятие национальных стандартов, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области стандартизации, а также выработку концепций развития национальной системы стандартизации.

Указанным постановлением на Росстандарт в особом порядке возложены функции по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения единства измерений и в сфере технического регулирования.

Деятельность Росстандарта по техническому регулированию (функциональное регулирование, принятие национальных стандартов и др.) и осуществлению административного надзора в данной сфере путем систематического наблюдения за соблюдением установленных государством соответствующих норм и правил поведения оказывает непосредственное влияние на безопасность продукции. В связи с этим исследование проблем осуществления Росстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции становится важной научной задачей.

К настоящему времени уполномоченными государственными органами проделана значительная работа по установлению основных принципов технического регулирования и правил осуществления надзорной деятельности. Осуществляются меры по гармонизации отечественной нормативной базы сферы технического регулирования с выстраиваемым наднациональным законодательством стран - участников Единого экономического пространства (ЕАЭС). Например, разработаны порядок взаимодействия надзорных органов государств - членов Союза, проект соглашения о принципах и подходах осуществления надзора за соблюдением требований технических регламентов ЕАЭС в целях гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС, ведутся разработка и принятие технических регламентов Евразийской экономической комиссией (ЕЭК).

Однако множество системных проблем еще не решено. В частности, не создана иерархия нормативных правовых актов и документов по стандартизации. Данные документы не обладают необходимыми и достаточными связями между собой, зачастую противоречат друг другу. В нормативных актах все еще используется неактуализированная терминология. Например, терминология в документах, устанавливающих обязательные требования к электроэнергии^[2], не соответствует законодательству об электроэнергетике^[3] и актуальной модели электроэнергетики в целом. Это приводит к различающимся трактовкам в правоприменительной практике и не дает однозначного ответа на вопрос о том, какой субъект должен нести ответственность перед потребителями за безопасность товара на рынке. Особенно актуальна данная проблема в связи со складывающейся иерархией наднационального законодательства о техническом регулировании и осуществлением надзорной деятельности в контексте развития единого экономического пространства стран - участников ЕАЭС.

Ситуация усугубляется тем, что вопросы оптимизации и повышения эффективности исследуемой надзорной деятельности придется решать в условиях строгого режима экономии и сокращения штатной численности сотрудников Росстандарта (более чем в 1,5 раза за последние пять лет)^[4].

Административный надзор Росстандарта особенно важен в условиях экономического кризиса, когда стремление предпринимателей к прибыли приводит к значительному росту количества административных правонарушений. Так, если в 2016 году территориальными органами Росстандарта было выявлено 2613 административных правонарушений по результатам 8305 проверок, то в 2017 году - 5390 таких противоправных деяний по результатам 9111 проверок. Таким образом, впервые зафиксирован почти двукратный рост количества выявленных административных правонарушений в данной сфере при увеличении количества проведенных проверок всего лишь на 9%. При этом административный надзор в сфере технического регулирования по-прежнему не ориентирован на выявление случаев, связанных с угрозой или фактами причинения вреда гражданам и их имуществу. В 2016 году территориальными органами Росстандарта, осуществляющими административный надзор, лишь в 5,2 % случаев выявлены нарушения, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, от числа всех нарушений, допущенных подконтрольными субъектами^[7]. Кроме того, необходимо отметить, что действующая система административного надзора недостаточно ориентирована на стимулирование добросовестной конкуренции.

Важно также подчеркнуть, что применяемые меры административной ответственности не обеспечивают индивидуализацию наказания.

Указанные и другие факторы и проблемы обусловили значимость и актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В административно­правовой науке вопросам развития системы государственного надзора в целом уделяется достаточное внимание. В исследованиях А.Б. Агапова, А.П.

Алехина, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, И.В. Бородушко, И.И. Веремеенко, С.М. Зубарева, Ю.М. Козлова, А.В Куракина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, М.И. Пискотина, В.И. Рохлина, С. В. Тихомирова, Е.Р. Яшина проводился теоретический анализ государственного надзора в рамках общей теории административного права.

Природа и содержание государственного надзора были самостоятельным объектом исследований А.Б. Агапова, Л.В. Акопова, А.И. Гурии, В.В. Дьяконова, С.М. Зубарева, А.В. Морозова, Н.А. Резиной.

Особенностям административного надзора как специфической разновидности государственного контроля посвящены работы Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, Р.И. Денисова, С.М. Зырянова, А.А. Кармолицкого, Д.В. Карпухина, Ю.М. Козлова, М.А. Лапиной, А.В. Мартынова, А.В. Никонова, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Н.Г. Салищевой, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Б. Яблонской.

Исследованиям отдельных аспектов технического регулирования посвящены работы С.В. Алексеева, Е.А. Величкиной, А.В. Калмыкова, М.С. Лаврентьева, А.Ю. Ларина, Л.К. Терещенко, Э.Ю. Харченко.

Подчеркивая несомненную ценность трудов перечисленных авторов, тем не менее стоит отметить, что комплексного исследования проблем административного надзора в сфере технического регулирования по действующему законодательству Российской Федерации не проводилось. В этой связи основой настоящего исследования стали результаты всестороннего анализа действующего законодательства России и ряда иностранных государств, регулирующего порядок осуществления административного надзора в сфере технического регулирования.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования и организации осуществления Росстандартом и его территориальными органами надзора за обеспечением безопасности продукции в сфере технического регулирования.

Предметом исследования являются нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов, определяющие сущность и принципы административного надзора за обеспечением безопасности продукции (на примере Росстандарта), международные соглашения и нормативные правовые акты стран ЕАЭС, доктринальные источники, а также материалы правоприменительной, в том числе судебной, практики.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

определить основные этапы становления и развития отечественного административного законодательства в сфере технического регулирования;

выявить особенности осуществления административного надзора в сфере технического регулирования;

рассмотреть вопросы становления и развития системы нормативно­правового обеспечения сферы технического регулирования, а также административного надзора Российской Федерации, государств - участников Единого экономического пространства (ЕАЭС), Европейского Союза, США;

проанализировать теоретико-методологические основы осуществления административного надзора;

сформулировать определения понятий «сфера технического регулирования» и «административный надзор в сфере технического регулирования»;

исследовать особенности построения нормативной базы сферы технического регулирования с учетом перехода на наднациональное правовое регулирование данной сферы в целях гармонизации соответствующего законодательства государств - членов ЕАЭС;

выявить специфику осуществления Росстандартом административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции, определить тенденции и выявить проблемные вопросы организации данной деятельности;

разработать и обосновать подходы к нормативно-правовой систематизации сферы технического регулирования;

выработать комплекс предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование норм законодательства в целях повышения эффективности участия государства в процессе технического регулирования по обеспечению безопасности продукции.

Методологическую основу диссертационного исследования составила совокупность общенаучных и частнонаучных методов познания объективной действительности: анализ, синтез, правовое моделирование, формально­логический, структурно-системный, историко-правовой, статистический, сравнительно-правовой методы, метод функционального анализа и др.

В частности, метод синтеза использовался для уточнения понятийного аппарата в рассматриваемой сфере; историко-правовой метод положен в основу анализа эволюции законодательства в сфере технического регулирования; статистический метод обеспечил возможность использования количественных характеристик при анализе деятельности субъектов административной юрисдикции; сравнительно-правовой метод использовался при исследовании практики административно-правового регулирования сферы технического регулирования в Российской Федерации, странах членах ЕАЭС, Европейского Союза, США.

Теоретической основой исследования послужили труды известных ученых - специалистов в области теории права, административного права и процесса: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Л. Г апоненко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, М.С. Студеникиной, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др.

Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, свыше 90 нормативных правовых актов и иных официальных документов Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, США, Европейского Союза, содержащих положения, регламентирующие рассматриваемую сферу. В целях полноты диссертационного исследования анализу были подвергнуты также нормативные правовые акты СССР, РСФСР и Российской Федерации, утратившие к настоящему времени юридическую силу.

Эмпирическая база исследования представлена: 1) материалами

правоприменительной практики (31 судебный акт Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и различных арбитражных судов); 2) материалами и докладами Минэкономразвития России и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Г енеральной прокуратуры Российской Федерации; 3) статистическими данными ГАИС «Управление»; 4) решениями российских и иностранных государственных и негосударственных организаций, деятельность которых связана с регулированием и осуществлением административного надзора в сфере технического регулирования - Всемирной торговой организации; Национального института стандартизации и технологий США, Агентства США по защите окружающей среды; Администрации Президента США; уполномоченного органа по сертификации продукции в Европейском Союзе; комиссии Таможенного союза; Евразийской экономической комиссии; Евразийского экономического сообщества; банка данных правовой информации Республики Беларусь; национального правового интернет-портала Республики Беларусь; информационной системы «Параграф» Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что использование статистических данных государственных органов из системы ГАИС «Управление» обеспечило достаточный уровень их репрезентативности.

Кроме того, автором использован личный опыт участия в

осуществлении административного надзора в сфере технического

регулирования в период замещения должности государственного гражданского служащего - заместителя начальника юридического отдела Центрального межрегионального территориального управления

Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (ЦМТУ Росстандарта).

Изучены также материалы проверок субъектов предпринимательства и административных дел, находящихся в производстве ЦМТУ Росстандарта в период с 2012 по 2017 годы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем комплексно проанализированы проблемы осуществления Росстандартом административного надзора в сфере технического

регулирования по обеспечению безопасности продукции, международные нормы и рекомендации, регламентирующие как сферу технического регулирования, так и осуществление надзорной деятельности в ней.

На основании проведенного исследования выявлены недостатки в организации административных процедур, разработаны меры по их оптимизации, а также повышению эффективности контрольно-надзорных мероприятий по обеспечению безопасности продукции.

Сформулированы нормотворческие предложения, направленные на формирование целостной системы административного надзора в сфере технического регулирования, повышение ее эффективности и прозрачности, а также реализацию мер по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По мнению автора, внесение в отечественное законодательство ряда предложенных им изменений будет способствовать устранению административных барьеров и развитию добросовестной конкуренции в сфере предпринимательства.

На защиту выносятся следующие основные результаты, составляющие научную новизну работы.

1. Обоснован вывод о том, что одним из элементов реформы контрольной и надзорной деятельности в Российской Федерации стало создание новой системы государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований в отношении безопасности продукции, процессов ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Административный надзор, как форма оценки соответствия продукции, стал одним из основных факторов обеспечения безопасности продукции на рынке.

2. Учитывая, что в теории административного права контроль и надзор

наполняются разным содержанием, а надзор большинством ученых признается разновидностью контроля, представляется целесообразным использовать в законодательстве термин «контрольно-надзорная

деятельность». В этой связи употребление в Федеральном законе от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» терминов «контроль» и «надзор» в качестве взаимозаменяемых понятий представляется некорректным.

3. Обосновано наличие у Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) надзорных полномочий, связанных с необходимостью государственного надзора за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов.

Одновременно уточнено понятие «административный надзор в сфере технического регулирования». Под ним понимается правоприменительная деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти в отношении субъектов, осуществляющих выпуск в обращение и обращение продукции, по проверке исполнения ими требований технических регламентов, предъявляемых к продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, и принятие мер по результатам проверки.

4. Установлено, что объектом административного надзора Росстандарта является сфера технического регулирования, под которой предлагается понимать систему урегулированных нормами международного и российского права отношений в области установления, применения и исполнения требований к продукции на всех стадиях ее жизненного цикла (включая изыскания), выполнения работ или оказания услуг, а также правового регулирования отношений в области оценки соответствия продукции установленным требованиям.

Необходимость в законодательном закреплении указанного понятия связана с тем, что в Федеральном законе от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» содержится только понятие «техническое регулирование» как процесс формирования правовой базы без учета правоприменения.

5. В качестве предмета административного надзора в сфере технического регулирования выступают обязательные требования к продукции. На основе анализа зарубежного опыта нормативно-правового обеспечения сферы технического регулирования в странах ЕАЭС, ЕС, США автором делается вывод о необходимости разработки многоуровневой системы обязательных требований к продукции. При разработке и актуализации соответствующих документов предлагается использовать комплексный подход с обеспечением необходимых взаимосвязей между ними, а также исключением дублирования положений актов разного уровня. В частности, процедуру внесения в Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов зарубежных документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятых технических регламентов, должен инициировать федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации, а не заинтересованное лицо. Сформулированы предложения по новой редакции пункта 4 статьи 44 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

6. Сформирована авторская концепция осуществления надзорной деятельности, предусматривающая комплекс мер по работе с информацией о несоответствии продукции, в частности мероприятий по надзору без непосредственного взаимодействия с подконтрольными субъектами, направленных на пресечение выпуска и поставки в обращение продукции, не соответствующей обязательным требованиям. Данная идея основывается на положениях Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» о работе с информацией о несоответствии продукции. Внедрение предлагаемого комплекса мероприятий в практику надзорных органов будет способствовать повышению активности изъятия с рынка небезопасной продукции, своевременному выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере технического регулирования, а также привлечению субъектов предпринимательства, осуществляющих оборот продукции на рынке, к решению проблем обеспечения ее безопасности.

7. Обоснована необходимость обеспечения свободного доступа к документам национальной системы стандартизации в электронно-цифровой форме для всех заинтересованных лиц на весь срок действия данных документов, а не на один год с момента их принятия, как это установлено в настоящее время. Для этого предложено абзац первый пункта 62 Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по учету национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечению их доступности заинтересованным лицам изложить в следующей редакции: «Обеспечение на постоянной основе официального опубликования вновь утвержденных документов по стандартизации, дополнений к ним в электронно-цифровой форме на интернет-портале Федерального агентства в сети Интернет осуществляется в срок не более 30 дней после их утверждения. К официально опубликованным документам по стандартизации в электронно-цифровой форме обеспечивается свободный бесплатный доступ».

8. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства:

- в статье 3 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» слова «недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов» заменить словами «допускается разграничение полномочий надзорных органов по контролю (надзору) в конкретных областях технического регулирования (в пределах одного технического регламента), по закрепляемой номенклатуре продукции, а также по стадиям ее обращения (жизненного цикла)».

- изменить редакцию части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в которой административный штраф за нарушение требований технических регламентов исчисляется долей от оборота компании за определенный период, а опасность последствий учитывается в качестве повышающих/понижающих коэффициентов. Для исчисления размера административного штрафа рекомендуется использовать сумму выручки, полученной правонарушителем от реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, на конкретном объекте, на котором установлен факт административного правонарушения;

- абзац 3 части 1 статьи 34 Федерального закона от 27.12.2002 №2 184-ФЗ «О техническом регулировании» после слов «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации», дополнить словами: «При организации и проведении мероприятий по государственному надзору в области обеспечения качества и безопасности нефтепродуктов предварительное уведомление юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство нефтепродуктов и (или) оборот нефтепродуктов, о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется»;

- абзац первый части 2 статьи 28 Федерального закона от 27.12.2002 №

184-ФЗ «О техническом регулировании» после слова «заявитель» дополнить словом «продавец», а также дополнить указанную часть новым абзацем (третьим) следующего содержания: «обеспечивать соответствие потребительских свойств продукции, информации об этой продукции (наименование, марка и т.п.), позволяющей идентифицировать её;»;

- третий абзац пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» после слова «осуществляет» дополнить словом «федеральный»;

- раздел II «Порядок формирования и ведения реестра» Правил формирования и ведения реестра выданных сертификатов соответствия на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, за исключением сертификатов соответствия на продукцию, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2014 № 1384, дополнить пунктом 11.1 следующего содержания: «Федеральная служба по аккредитации в случае получения от надзорного органа информации о несоответствии продукции обязательным требованиям осуществляет приостановление или прекращение действия сертификата соответствия, сопровождающего данную продукцию в случае, если выдавший данный сертификат орган по сертификации был лишён аккредитации или прекратил свою аккредитацию (деятельность) по своей инициативе»;

- раздел II Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии», дополнить пунктом 5.4.31 следующего содержания: «федеральный государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти».

Теоретическая значимость диссертации определяется сформулированными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями по повышению эффективности осуществления административного надзора в сфере технического регулирования по обеспечению безопасности продукции. Теоретические выводы позволили сформировать ряд предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы сферы технического регулирования. Предложения и выводы, изложенные в исследовании, могут служить основой для последующих теоретических разработок, связанных с созданием оптимальной модели соответствующей надзорной деятельности.

Практическая значимость диссертации заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию нормативно-правовых актов в сфере технического регулирования и надзорной деятельности. Сформулированные выводы и предложения могут применяться при разработке методических рекомендаций, преподавании учебной дисциплины «Административное право».

Отдельные результаты исследования использовались межрегиональными территориальными управлениями Росстандарта при проведении надзорных мероприятий в рамках законодательства о техническом регулировании и взаимодействии с органами по сертификации, изготовителями, поставщиками и приобретателями (потребителями) продукции.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована для представления в диссертационный совет на заседании кафедры «Административное и информационное право» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», а также на заседании кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Основные результаты диссертационного исследования получили отражение в одиннадцати научных публикациях автора, в том числе в четырех

статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных перечнем Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Основные положения исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: Х международной межвузовской научно-практической конференции «Совершенствование гражданского законодательства России: проблемы и перспективы» (Москва, 2014); круглом столе «Систематизация мер государственного принуждения» (Москва, 2015); научном круглом столе «Актуальные вопросы публичного права» в рамках X Московской научно­практической конференции «Студенческая наука - 2015» (Москва, 2015); IX Международной научно-практической конференции «Контроль и надзор в сфере государственного управления: традиции и современные тенденции» (Москва, 2016), посвященной памяти Юрия Марковича Козлова (Козловские чтения); VII ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Сорокинские чтения) (Санкт-Петербург, 2016); Всероссийской научно­практической конференции «Правовые аспекты управления экономикой и финансами» (Москва, 2016); Международной научно-практической конференции «Связи в праве: проблемы теории, практики, техники» (VII Бабаевские чтения) (Нижний Новгород, 2016); Всероссийской научно - практической конференции «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар, 2016), XV Международной научно-практической конференции «Система и структура органов исполнительной власти: новые подходы» (Кутафинские чтения) (Москва, 2018).

Некоторые результаты исследования использовались при разработке и внедрении центральным межрегиональным территориальным управлением Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (ЦМТУ Росстандарта) Инструкции по организации и проведению

мероприятий по предотвращению причинения вреда в случае выявления продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов (утв. приказом ЦМТУ Росстандарта от 04.06.2014 г. №27) и Инструкции (методических рекомендаций) «О мероприятиях, проводимых МТУ по результатам проверок госнадзора в сфере законодательства о техническом регулировании Российской Федерации», что подтверждается

соответствующим актом внедрения.

Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.