А. Содержание, принципы и цели административного процесса

В правовой науке в понятие административного процесса вкладывается различное содержание.

Это связано с тем, что административно-процессуальное законодательство не дает исчерпывающего ответа на этот вопрос, а правовая наука только сравнительно недавно приступила к разработке проблем административного процесса и пока еще не смогла найти по ряду из них единого решения.

На страницах печати, в дискуссиях и обсуждениях было высказано довольно много суждений по этой проблеме. Если абстрагироваться от частностей и деталей суждений, то все они могут быть сведены к трем группам1:

а) суждения Г. И. Петрова, С. С. Студеникина и некоторых других о том, что процесс представляет собой совокупность определенных процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность2;

1 В отдельных работах, посвященных анализу литературы по исследуемой проблеме, говорится о двух точках зрения. В частности, об этом говорит Н. Г. Салищева (см. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, «Наука», 1970, стр. 9). Впрочем, продолжая свое исследование, Н. Г. Салищева исследует не две, а значительно больше точек зрения.

2 См. С. С. С т у д е и и к и н, Социалистическая система государственного управления и вопрос предмета советского административного права. «Вопросы советского административного права», изд-вд ДН СССР, 1949, стр. 44

§

б) суждения Ю. М. Козлова, В. Д. Сорокина, А. Е. Лунева и других о том, что административный процесс есть порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления1;

в) суждение Н. Г. Салищевой о том, что административный процесс есть регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»2.

Уточняя свою точку зрения, Н. Г. Салищева отметила, что, поскольку «споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления, административный процесс — это прежде всего порядок применения мер административного принуждения»3.

Отмеченные выше точки зрения о содержании административного процесса в работах В. М. Манохина, В. П. Поповой, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямпольской и ряда иных авторов подверглись обстоятельному и критическому анализу. Поэтому мы ограничимся только рядом кратких замечаний по этим точкам зрения и определим свое отношение к содержанию административного процесса.

I. Наиболее критическое отношение в литературе сложилось к позиции авторов, сводящих административный процесс к деятельности (или порядку) по применению административно-правовых санкций. И это не случайно, поскольку при таком суждении административный процесс, как особая форма деятельности органов государственного управления, теряет свою специфику и может

1 См. А. Е. Лунев, Вопросы административного процесса, «Правоведение», 1962 г. № 2; В. Д. С о р о к и н, Проблемы административного процесса; «Юридическая литература», 1968, стр. 65; Ю. М. Козлов, Предмет советского административного права, изд-во МГУ, 1967, стр. 90.

2 Н. Г. Салищева, Административный процесс в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 16.

-3 Без каких-либо оговорок О. А. Иванов (см. «Труды Иокутского университета», т. XXXIX, вып. 7, ч. II, стр. 256) и С. И. Котюргин (см. Сборник статей адъюнктов и соискателей Высшей школы МВД СССР, М., 1966, стр. 6) административный процесс рассматривают как порядок применения принудительных мер, предусмотренных админи-стгытивно-правовыми санкциями.

быть поставлен в один ряд с процессом уголовным и гражданским.

Основное содержание правоприменительной деятельности органов государственного управления составляет применение диспозиции административно-правовой нормы. В диспозиции формулируются правила поведения субъектов управленческих отношений, и посредством ее применения достигается правовое регулирование этой группы общественных отношений.

Но при этом автор упускает из виду два обстоятельства. Во-первых, некоторые административно-правовые нормы закрепляют в своих диспозициях полномочия ор-

1 См. «Советское государство и право» 1957 г. № 6, стр. 22.

2 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 11—12, 15.

ганов управления на применение принудительных мер к органам и лицам, не совершившим административных проступков. Законодатель не только закрепляет полномочия на применение органами управления таких принудительных мер, как реквизиция, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации мер, предусмотренных диспозицией1.

Во-вторых, процесс правоприменения не заканчивается и не сводится к принятию правоприменительного акта. Вслед за изданием акта проводятся различные мероприятия (в том числе иногда принудительного характера) для исполнения акта.

В Советском Союзе нормы, регламентирующие принудительное осуществление диспозиции, содержатся во многих правовых актах2. И они, пользуясь предложенным Н. Г. Салищевой критерием, должны быть признаны административно-процессуальными. Следовательно, даже став на точку зрения Н. Г. Салищевой, можно прийти к выводу о том, что к административно-процессуальным нормам относятся не только нормы, регламентирующие порядок применения санкции, но и многочисленные нормы, регламентирующие'порядок применения диспозиции. Конечно, неубедительность позиции Н. Г. Салищевой заключается не столько в выборе критерия разграничения административно-процессуальных и организационно-процессуальных норм, сколько в неудачном решении вопроса о содержании административного процесса в принципе, признав административно-процессуальный ха-

1 См., напр., Указ Президиума Верховного Совета Грузинской ССР от 13 июня 1967 г. «О принудительном лечении лиц, больных заразной формой туберкулеза, уклоняющихся от лечения» («Ведомости Верховного Совета Грузинской ССР» 1967 г. № 6, ст. 352; см. также ст. ст. 169—172 Административного Кодекса УССР, определяющие порядок проведения реквизиции).

2 См., напр., Инструкцию по неотложной госпитализации психически больных, представляющих общественную опасность, утвержденную МЗ СССР 10 октября 1961 г.

8

рактер только у норм, регламентирующих применение санкции и определяющих порядок разрешения споров.

II. Также трудно согласиться с точкой зрения С. С. Студеникина, Г. И. Петрова и некоторых других авторов, понимающих административный процесс как «процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов управления»1.

Несомненно, что исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основании и во исполнение закона. Однако это положение не означает, что все стороны деятельности органов управления регламентированы правом.

Порядок осуществления организационно-массовой и материально-технической деятельности (которые стали основными формами деятельности исполнительно-распорядительных органов) в подавляющем большинстве нормами права не регламентируется. Во многом порядок проведения такой работы зависит от сложившихся традиций, опыта работы должностных лиц, конкретных условий и направлений деятельности органа управления. Поэтому такой порядок вряд ли можно назвать процессуальным.

III. Наиболее обоснован, по нашему мнению, взгляд на административный процесс как на порядок правоприменительной деятельности органов .государственного управления. Нам импонирует обоснование этого взгляда, проведенное В. Д. Сорокиным в своих последних работах. Соглашаясь в принципе с его выводом о том, что реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то его часть2, хотелось бы сделать некоторые уточнения сказанного:

а) правоприменение не совершается в отрыве и изоляции от иных форм управленческой деятельности. Это объясняется тем, что все формы деятельности (нормотворчество, правоприменение, организационно-массовые и материально-технические операции) подчинены решению

1 «Советское государство и право» 1962 г. № 5, стр. 30.

2 См. В. Д. Сорокин, Административно-процессуальное право, «Юридическая литература», 1972, стр. 63—65.

основной задачи — практической реализации функций социалистического государства. Акты применения могут выполнить свою роль и назначение в полной мере, когда они подкрепляются организационно-массовой деятельностью и созданием надлежащей имущественно-материальной базы. Организационная деятельность государственных служащих характеризуется исключительным разнообразием видов и направлений: оперативные совещания, координация деятельности служащих в процессе подготовки правоприменительного акта и т.

Поэтому представляется несколько неточным утверждение В. Д. Сорокина о том, что организационные и технические действия правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. Он пишет, что на «эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.»2.

1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся УССР (СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18).

2 В. Д. Сорокин, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 63.

10

Административное право оказывает не только «косвенное» воздействие на отмеченную группу общественных отношений, но и непосредственно регламентирует некоторые из этих отношений. Но факт регламентации процедуры ведения делопроизводства или проведения собрания не превращает автоматически организационную и техническую работу в правоприменительную деятельность, а делопроизводство и осуществление организационной работы—в административный процесс. Регламентация делопроизводства и ряда иных элементов технической и организационной деятельности вызывается потребностями обеспечения четкой, бесперебойной и надлежаще оформленной работы служебного аппарата органов управления.

Нормы, предназначенные для регулирования делопроизводства и некоторых подобных элементов организационно-технической работы, в большинстве своем являются нормами административно-техническими и регламентируют поведение только служащих аппарата управления в процессе исполнения возложенных на них обязанностей и не распространяются на лиц, не входящих в состав этого аппарата. Эти нормы не могут быть отнесены к административно-процессуальным, точно так же, как не относятся к уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным нормы, содержащиеся в разнообразных инструкциях и регламентирующие деятельность секретарей суда, судебного заседания и иных лиц оперативного и вспомогательного состава суда, органов прокуратуры, следствия по ведению делопроизводства, организации кодификационной и иной аналогичной работы.

Не каждая норма, устанавливающая порядок деятельности органа или определенного лица, является процессуальной.

Процессуальная норма определяет не только порядок деятельности, но и регулирует общественные отношения, возникающие в результате этой деятельности, путем возложения прав и обязанностей на субъектов данных отношений. Поэтому утверждение В. Д. Сорокина о том, что процесс есть «регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач», нуждается в дополнении — указании на то, что та-

11

кая регламентация должна быть осуществлена административно-процессуальными нормами1.

б) Рассматривая административный процесс как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права, В. Д. Сорокин полагает, что применение включает в себя «издание нормативных и индивидуальных актов управления». При этом, чувствуя, что производство по изданию нормативных актов не вписывается в предложенную им конструкцию, он объявляет это производство «необычной составной частью административного процесса»2.

Вряд ли есть такая острая необходимость искусственного включения этой «необычной составной части» в административный процесс. Правоприменение обычно рассматривается как «такой способ реализации правовых норм в общественной жизни, когда действие норм связано с конкретным-и фактами, когда норма применяется к этим фактам»3, в отличие от нормотворчества, состоящего в «деятельности по созданию и развитию советского права путем издания правовых норм или санкционирования уже существующих социальных норм в качестве правовых»4.

Нормотворчество имеет свои особые цели, подчиняется своим закономерностям, осуществляется в совершенно' ином порядке, нежели правоприменение. Даже сбор, исследование и оценка информации, служащей основанием нормотворчества, осуществляется иначе, чем при издании индивидуальных актов.

Мало что дает В. Д. Сорокину для защиты своего положения ссылка на то, что принятие нормативного акта, как и индивидуального, проходит несколько стадий. Стадии процесса правоприменения далеко не тождественны стадиям нормотворчества.

1 О содержании административно-правовых норм см. В. Д. С о -р о к и н, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 102—112.

2 В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 64, 77.

3 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Гос-юриздат, 1960, стр. 128; С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 7.

4 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 52.

12

Большинство администратйвистов полагает, что правоприменение проходит следующие стадии: возбуждение административного дела и направление его по подведомственности, рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения, исполнение решения, обжалование решения и его пересмотр1. В то же время процесс создания нормативных актов распадается на такие стадии: инициатива по созданию нормативного акта, разработка его проекта, обсуждение, утверждение проекта, опубликование нормативного акта2.

Нельзя не видеть и различия в подходе законодателя к регулированию нормотворчества и правоприменения. Даже в рамках одного и того же акта проявляется это различие. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» одними статьями (2, 3, 4, '5) определяется порядок нормотворчества в области установления административной ответственности, другими статьями (7, 8, 9 и др.) определяется порядок наложения штрафа за нарушение установленных норм права. Поэтому, на наш взгляд, более обоснованно считать административный процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (и в ряде случаев — общественных организаций и их органов), связанную с выполнением поставленных перед ними задач посредством издания индивидуальных актов.

в) Определяя границы административного процесса, В. Д. Сорокин еще раз подтверждает уже высказанное в правовой литературе мнение о том, что «административно-процессуальное право обслуживает подавляющее большинство общепризнанных в литературе материальных отраслей советского права». Сказанное он весьма удачно иллюстрирует схемой3. К сожалению, на наш

1 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 49. В принципе такой же точки зрения придерживаются А. Е. Лунев, Ф. Д. Финочко и другие авторы.

2 См. Б. В. Дрейшев, Правотворческая деятельность городских Советов и их исполкомов. Автореферат канд. дисс, Л., 1966, стр. 11.

3 См. В. Д Сорокин, цит. раб., стр. 88.

13

взгляд, В. Д. Сорокин при анализе структуры административного процесса несколько отступил от этого правильного тезиса. Возможно, причиной такого впечатления является нечеткость терминологии, использованной В. Д. Сорокиным при определении круга производств, составляющих в своей совокупности административный процесс. Тем не менее складывается мнение, что в структуру административного процесса он включает только то производство, которое характерно для применения административно-правовых норм1.

Последовательность в проведении мысли о том, что с помощью административно-процессуальных норм могут быть реализованы нормы не только административного, но и иных отраслей права, особенно необходима в настоящее время в связи с появлением ряда работ, отстаивающих право на самостоятельное существование финансово-процессуальных, земельно-процессуальных и иных процессуальных норм2.

Более того, предпринимаются попытки доказать не только существование этих видов процессуальных норм, но и выделить их в самостоятельные отрасли права. Так, в частности, П. Д. Сахаров утверждает, что «специфические особенности, относительная однородность и внутреннее единство земельно-процессуальных отношений определяют объективную необходимость выделения норм, регулирующих эти отношения, в отдельную группу, образующую институт процессуального земельного права»3. Впрочем, раскрыть специфические особенности и служебную роль земельно-процессуальных норм П. Д. Сахаров даже и не пытается, как не делают этого и другие авторы, сторонники данной точки зрения. И это не случайно. Каких-либо особенностей норм, которые, по мнению П. Д. Сахарова, являются земельно-процессуальными по сравнению с административно-процессуальными, обнаружить просто невозможно, поскольку они являются разновидностью последних. Не спасает положения дела указа-

1 См. В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 76.

2 См. В. М. Г о р ш е н е в, Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству, «Проблемы правоведения», 1967; И. А. Иконицкая, «Правовое регулирование разрешения земельных споров в СССР», автореферат канд. дисс, М., 1968.

3 «Советское государство и право» 1971 г. № 9, стр. 43.

14

ние на то, что земельный процесс есть деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел. Органам управления приходится рассматривать широкий круг разнообразных индивидуально-конкретных дел, в том числе и земельных. Придерживаясь мысли сторонников существования земельного процесса только на том основании, что существуют земельные дела, рассматриваемые управленческими органами, можно было бы выдвигать несметное множество «процессов»: жилищный, материально-технический, плановый и т. п., ибо эти категории дел также рассматрваются органами управления. Ведь рассмотрение земельных дел судебными органами не ведет к возникновению новых норм, отличных от гражданско-процессуальных, которые бы регулировали порядок их рассмотрения и повлекли бы создание «земельного процесса». Сторонники выделения «земельного процесса» и «земельно-процессуального права» не могут не признать, что деятельность исполнительно-распорядительных органов по управлению земельным фондом и разрешению связанных с этим управлением разнообразных вопросов является частью управленческой деятельности государства и осуществляется на основании общих принципов >и в порядке, характерном для управленческой деятельности в целом.

И в этом отношении характерна мысль П. Д. Сахарова о соотношении земельного и административного процесса. Он вынужден признать, что «... административный процесс — это часть административной деятельности, в ходе осуществления которой происходит разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. Земельный процесс представляет собой деятельность земельных и иных исполнительных и распорядительных органов по применению норм материального земельного права, т. е. деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел»1. Следовательно, земельный процесс представляет собой определенную составную часть процесса административного. Поэтому совершенно справедливо «Земельный процесс» рассматривался Н. Г. Сали-щевой как один из видов производств, регулируемых

1 П. Д. С а х а р о в, цит. раб., стр. 39

15

административно-процессуальными нормами1. Так же справедливо мнение болгарского ученого Страшимира Кучева о том, что рассмотрение финансовых дел осуществляется по правилам административно-финансового производства2. Мы разделяем также точку зрения югославского административиста С. Поповича на то, что административно-процессуальным законодательством регла-ментируется порядок разрешения трудовых дел управленческими органами3. Поэтому попытки обосновать существование финансовых, земельных и иных видов процессуальных норм вряд ли имеют под собой прочную почву. Вся правоприменительная деятельность управленческих органов (независимо от отраслевой принадлежности применяемых норм) осуществляется в порядке, ^регламентируемом административно-процессуальными нормами. Это обусловливается единством целей и задач, общностью принципов, лежащих в основе правоприменительной деятельности органов управления, а также общностью приемов и средств, используемых при осуществлении этой формы управленческой деятельности.

Правоприменение есть одна из форм управленческой деятельности. В правоприменении в наиболее концентрированном виде проявляются государственно-властные полномочия, которыми наделяются исполнительно-распорядительные органы и .некоторые общественные организации. Посредством правоприменительной деятельности управленческие органы осуществляют государственное руководство обществом, определяя необходимое для государства поведение участников управленческих отношений.

В настоящее время почти общепризнано, что некоторые управленческие функции выполняются органами власти, суда и прокуратуры4. Осуществляя эти функции, они вправе применять нормы права, в том числе и нормы административного права. Поэтому, рассматривая административный процесс как правоприменительную деятельность, направленную на реализацию функ-

1 См. Н. Г. С а л и щле в а, цит. раб., стр. 136.

2 См. С. И. К у ч е в, Актът за начет, «Наука и изкуство», София, 1969, стр. 289.

3 См. С. Попович, Административное право, стр. 397—402.

4 См. «Административное право», под ред. Ю. М. Козлова, «Юридическая литература», 1968, стр. 13.

16

ций государственного управления, можно утверждать, что правоприменительная деятельность органов власти, суда и прокуратуры в этих случаях производится по правилам административного процесса.

Но для управленческих органов административный процесс служит средством выполнения основного назначения советского государственного управления, для иных органов государства и уполномоченных общественных организаций административный процесс, с одной стороны, создает условия для выполнения их основных задач, с другой — является средством оказания содействия государственному управлению в практическом осуществлении предписаний Советской власти.

«Разделение труда» между органами власти, суда, прокуратуры и государственного управления не означает отсутствие их совместной деятельности в решении задач коммунистического строительства, в оказании друг другу содействия и помощи. Советская власть едина, и это предполагает единство действий органов Советского государства. И равно как исполнительно-распорядительные органы оказывают помощь и содействие органам власти, суда и прокуратуры в выполнении их основных задач, последние посредством применения административно-правовых норм содействуют исполнительно-распорядительным органам в организации исполнения советских законов.

Административный процесс, как и всякий процесс, если исходить из этимологического значения слова «процесс» (processus — движение вперед, procedo — продвигаться),— есть движение к определенной цели1.

Правоприменение является одним «з выражений творческого, организующего характера государственного управления. При помощи правоприменения органы управления вводят в механизм правового регулирова-

1 Разработка вопроса о цели административного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение, ибо административно-процессуальная норма только тогда «впишется» в административно-процессуальное законодательство, когда она соответствует цели административного процесса. Поэтому не случайно в юридической литературе (особенно по уголовному процессу) цели процесса уделено много внимания еще в начале становления Советского государства (см., напр., Н. Н. Полянский, Цель уголовного процесса, Ярославль, 1919; М. А. Чельцов, Цель уголовного процесса и организация окончательного производства, Киев, 1925, и др).

2 Заказ 6863 17

ния новые элементы, которые направлены на то, чтобы гарантировать достижение целей правового регулирования, обеспечить выполнение стоящих перед управленческими органами задач по практическому выполнению советских законов, обеспечить полное и точное исполнение обязанностей и осуществление субъективных прав в сфере административной деятельности государства1. Такими новыми элементами являются индивидуальные акты, посредством которых участники управленческих отношений наделяются конкретными субъективными правами и обязанностями, либо акты, посредством которых подтверждается наличие «ли отсутствие у них этих прав и обязанностей2. Следовательно, целью административного процесса является регулирование поведения конкретных участников управленческих отношений в конкретных условиях.

Помимо общих задач, стоящих перед государственным управлением, перед административным процессом стоят более узкие, специфические задачи3. Основной задачей административного процесса является достижение наиболее оптимального результата но конкретному индивидуальному делу. Особое значение она приобретает в связи с требованием XXIV съезда КПСС, обращенным к государственным органам, о необходимости уде-ления самого пристального" внимания оптимальности принимаемых решений4.

1 С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 10.

2 В том числе и обязанность нести неблагоприятные последствия за совершение правонарушений в сфере государственного управления. В то же время мы не можем согласиться с высказываниями в литературе о том, что юридическая ответственность есть правовая обязанность (см. Т. Ф. X а б и б у л л л и н, «О понятии административной ответственное! и», «Труды Высшей следственной школы МВД СССР» 1971 г. № 4, стр. 107). Правовая обязанность только тогда превращается в ответственность, когда ее содержанием становятся неблагоприятные последствия для правонарушителя.

3 В правовой литературе довольно последовательно проводится мысль о различии между целью и задачами процесса. Так, В. Томин указывает, что цель уголовного процесса представляет собой цель производства по конкретному делу, а задачи процесса — задачи, решаемые уголовным судопроизводством как отраслью (систематически функционирующей отраслью) государственной деятельности (см. «Правоведение», 1969 г. № 4, стр. 65).

4 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 174.

18

Выполнение этой задачи обеспечивается посредством установления административно-процессуальными нормами наиболее оптимальной процедуры рассмотрения индивидуальных дел, определением законодателем круга необходимых доказательств, приемов и методов их обнаружения, исследования и оценки, посредством регулирования доказательственной деятельности органов управления в направлении, обеспечивающем наиболее оперативное, эффективное и рациональное установление истины в конкретном деле.

Вместе с тем административный процесс выполняет и иные задачи. В ,их числе должны быть указаны:

1) охрана и обеспечение отношений, складывающихся в сфере советского государственного управления;

2) охрана и обеспечение гарантированных прав и интересов государственных и общественных организаций ?и граждан;

3) воспитание граждан и должностных лиц в духе неуклонного .исполнения советских законов и уважения правил социалистического общежития;

4) оказание влияния на совершенствование стиля и формирование навыков управленческой деятельности должностных лиц.

Сам факт осуществления правоприменительной деятельности в особой процессуальной форме обеспечивает наилучшие условия для достижения объективной истины в административном деле, охрану прав заинтересованных лиц и создание необходимых гарантий от возможных нарушений этих прав. Вместе с тем административно-процессуальные нормы вводят дополнительные условия, направленные на выполнение указанных выше задач, которые, в частности, определены указами Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1 и от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»2.

Первый из них возложил на все государственные и общественные органы обязанности по обеспечению необходимых условий для осуществления гарантированного

1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 44.

2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 35, ст. 368.

19

Государством права советских граждан обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Второй — установил круг органов и лиц и их правомочия по наложению административных взысканий, а также установил порядок обжалования взысканий. Нельзя не сказать о том, что установленный административно-процессуальным законодательством порядок правоприменения обеспечивает формирование навыков управленческой деятельности у служащих, приучает их к четкости и аккуратности, к соблюдению необходимых в их деятельности этических и моральных норм.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев подчеркивал значение четкой и бесперебойной работы механизма управления. Она «помогает создать хорошую, деловую обстановку в стране, способствует трудовому подъему масс... Ничто так не расхолаживает людей, как факты непродуманных решений, головотяпства, бюрократизма отдельных работников»1.

Ряд административно-процессуальных норм, обеспечивая контроль со стороны вышестоящих исполнительно-распорядительных органов, создает условия воспитания должностных лиц в духе неуклонного исполнения совет-ких законов и правил социалистического общежития. Обычно эти нормы содержатся в положениях о министерствах, но часто они включаются в иные акты. Так, например, Положение о государственном санитарном надзоре в СССР содержит ряд процессуальных норм, определяющих порядок надзора санитарных органов за правоприменительной деятельностью некоторых управленческих органов. В частности, органы санитарного надзора в силу п. «г» ст. 6 Положения осуществляют контроль за соблюдением гигиенических норм и санитарно-гигиенических правил при перспективном планировании развития промышленности, при проектировании, строительстве, реконструкции, изменении профиля и технологии производства предприятий, коммунальных сооружений и других объектов, а также при планировке и застройке населенных мест, строительстве жилых домов, общественных и других зданий»2.

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр 66.

2 СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.

20

Конечно, недостаточность административно-процессуального законодательства и, как следствие этого, недостаточно четкая регламентация правоприменительной деятельности еще не позволяет в полной мере выполнить все стоящие перед административным процессом задачи. В печати, например, неоднократно подвергались критике недостаточно четкие положения нормативных актов о подведомственности административных дел, что приводит к волоките и бюрократизму. Даже в определении подведомственности дел об административных проступках существует еще много пробелов.

Дальнейшее совершенствование административно-процессуальных норм, регулирующих самые различные стороны правоприменительной деятельности, представляется крайне необходимым и актуальным. В правовой литературе уже были высказаны предложения об основных направлениях совершенствования административно-процессуального законодательства, и мы согласны с подавляющим их большинством. Вместе с тем следует обратить внимание, что эти предложения почти не касаются проблемы совершенствования законодательства об обнаружении, анализе и оценке необходимой для правоприменения информации. Поэтому в ходе исследования проблемы доказательств в административном процессе мы попытаемся определить свое отношение к действующему административно-процессуальному законодательству и найти в необходимых случаях пути его совершенствования.

Качественную особенность такой формы деятельности управленческих органов, как правоприменение, обусловливают не только специфика цели и задач, стоящих перед ней, но и принципы, лежащие в основе ее организации и осуществления.

Административно-процессуальная деятельность есть часть управленческой деятельности, в связи с чем она должна осуществляться в соответствии с основными принципами организации и деятельности советского государственного управления. И. Н. Пахомов, раскрывая понятие основных принципов советского государственного управления, писал, что они «представляют собой коренные положения политики КПСС, которые закреплены в нормах права, и характеризуются особым общественно-политическим значением тем, что они определя-

21

ют наиболее характерные черты государственного управления, раскрывают его содержание и классовую сущность»1.

Следовательно, принцип (начало, положение) только тогда приобретает характер и значение основного, когда он:

а) представляет собой коренные положения политики КПСС;

б) характеризуется особым общественно-политическим значением;

в) закреплен в нормах права.

Исходя из этого, к числу основных принципов организации и деятельности государственного управления в советской правовой литературе относят:

1. Руководящую и направляющую роль КПСС в советском государственнем управлении;

2. Участие общественности в государственном управлении;

3. Демократический централизм;

4. Равноправие национальностей;

5. Социалистическую законность;

6. Социалистическое планирование и учет.

Природа, сущность, задачи и методы административного процесса определяются основными принципами советского государственного управления. В связи с этим трудно согласиться с Д. Н. Бахрахом, который в круг основных принципов административного процесса включает:

а) обеспечение законности;

б) принцип объективности истины;

в) право на защиту;

г) гласность производства2.

Несомненно, указанные принципы важны для правильной организации и проведения административного процесса, но не они определяют сущность и природу, задачи и методы процесса.

Наряду с принципами, лежащими в основе организации и деятельности государственного управления, адми-

1 Сб. «Ленинские принципы организации и деятельности советского государственного аппарата», Одесса, 1968, стр. 9.

2 См. Д. Н. Б а х р а х, Советское законодательство об административной ответственности, Пермь, 1969, стр. 279.

22

нистративному процессу, как особой форме деятельности управленческих органов, присущи свои принципы, определяющие специфику этой деятельности.

В советской административно-правовой литературе принципам административного процесса уделяется недостаточно внимания1.

В словарях русского языка слово «принцип» определяется как «установка для какой-то деятельности», как «начало, на котором построено что-нибудь». Поэтому «принципом административного процесса» может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно особенная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности. В своей совокупности эти установки определяют и раскрывают специфику административного процесса по сравнению с иными формами управленческой деятельности. Такие установки выполняют вспомогательную, дополнительную роль по сравнению с основными принципами административного процесса. Если основные принципы административного процесса представляют собой коренные положения политики КПСС, раскрывают его классовую сущность и характеризуются особым общественно-политическим значением, то роль дополнительных принципов сводится к определению особенностей содержания и назначения административного процесса, как особой, процессуальной формы управленческой деятельности.

Следовательно, принцип административного процесса есть, во-первых, его исходная установка, определяющая совместно с иными установками особенности и назначение административно-процессуальной деятельности, ее специфику по сравнению с иными формами управленческой деятельности.

Во-вторых, принцип административного процесса должен найти свое закрепление в правовых нормах, ибо только в этом случае он приобретает правовой характер.

1 Наиболее подробно они рассматриваются в работе Н. Г. С а л и -щевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР». В ряде работ принципы только формулируются (См., напр. «Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке», «Юридическая литература», 1968, стр.165; А. П. Клюш-н и ч е н к о, Производство по делам о мелком хулиганстве, Киев, 1970)

23

Поэтому, с учетом сказанного, к числу специфических принципов административного процесса следует отнести:

— принцип активности правоприменяющих органов (лиц);

— принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организаций;

— принцип гласности процесса;

— принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в процессе;

— принцип экономичности процесса;

— принцип объективной истины.

Рассматривая административный процесс как особым образом урегулированную правоприменительную деятельность управленческих органов, нельзя не видеть исключительного многообразия этой деятельности. Во многих случаях административный процесс носит упрощенный характер, в других — процесс правоприменения проходит все присущие ему стадии. Наиболее заметно это наблюдается при сопоставлении процесса привлечения к административной ответственности: законодатель предусматривает как упрощенный, так и общий порядок наложения штрафов1. В связи с этим не все принципы административного процесса всегда лежат в основе правоприменения по конкретным делам: некоторые из них могут отсутствовать, некоторые могут не проявиться ярко. Тем не менее в том или ином сочетании, в том или ином выражении они присущи в целом административному процессу и определяют его сущность.