4. Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном процессе.

Такой контроль прежде всего осуществляют вышестоящие управленческие органы по отношению к нижестоящим. В этом случае контроль выступает как обязательный элемент организационного руководства. В. И. Ленин неоднократно требовал так организовать работу всех госорганов, чтобы в центре внимания был действенный контроль, проверка фактического исполнения постановлений центральной власти и местных учреждений3.

Контроль за правоприменением с точки зрения методов может быть текущим и последующим4. Текущий контроль вышестоящий орган производит на любой стадии административного процесса с целью недопущения принятия акта, нарушающего законные права и интере-

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 54, стр. 71.

2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 90.

3 См. В. И. Лени в, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 365.

4 См. «Административное право», стр. 280.

29

сы участников административного процесса. Контроль последующий проводится для определения соответствия уже принятых индивидуальных актов требованиям закона.

Советское законодательство не содержит единых правил, определяющих полномочия вышестоящих органов при обнаружении незаконно принятых индивидуальных актов подчиненными им звеньями. Так, правовые акты министерств и отраслевых ведомств СССР могут быть отменены Правительством СССР, а акты отраслевых органов управления союзной республики — правительством союзной республики.

Министерства СССР могут приостанавливать незаконные акты союзно-республиканских министерств. Ничего не говорится о возможностях министра при обнаружении им незаконных актов, изданных подчиненными управленческими органами; точно так же почти ничего не говорится о полномочиях руководителя отдела (управления) исполкома местного Совета в отношении аналогичных фактов, которые произошли в подчиненных ему звеньях.

Поскольку законодатель прямо не решает эти вопросы, практика пошла по двум направлениям. В одних случаях вышестоящий орган отменяет незаконный правоприменительный акт. Такая практика, в частности, существует в органах внутренних дел. В большинстве же случаев контролирующий вышестоящий орган предлагает отменить обнаруженный акт, не основанный на законе.

С точки зрения рассматриваемого нами вопроса об обеспечении охраны прав участников административного процесса ни один, ни второй пути, избранные практикой, принципиальных возражений вызвать не могут. В любом случае принимаются меры, направленные на защиту их интересов и прав. Сомнение может возникнуть только в целесообразности дальнейшего параллельного существования двух указанных способов. Тем более такое сомнение возникает, когда один и тот же орган по отношению к своему нижестоящему звену то прибегает к отмене индивидуального акта, то предлагает произвести руководителю этого звена отмену того или иного акта самостоятельно.

Кроме того, контроль осуществляется специально

30

создаваемой системой контрольно-надзорных органов: инспекциями, контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов, лабораториями и т. п. уполномоченными органами. Право на проведение контроля за законностью правоприменительной деятельности не подчиненных им органов должно быть специально оговорено в нормативном акте, определяющем правовой статус контрольно-надзорного органа. Причем, как правило, в этих же актах обычно фиксируются и возможности, которыми располагает контрольно-надзорный орган по отношению к незаконно принятому правоприменительному акту. Так, в отношении индивидуальных актов министерств и ведомств СССР, Советов Министров республик, противоречащих правилам, нормам и инструкциям по безопасному ведению работ в промышленности и тем самым нарушающим права иных участников административного процесса, председатель Госгортехнад-зора СССР делает руководителям министерств, ведомств и правительств республики представление или он вправе внести предложение об их отмене в Совет Министров СССР; при обнаружении незаконных актов руководителей предприятий и организаций последним даются обязательные предписания об их отмене1.

Важное место в системе контрольно-надзорных органов занимают органы суда, прокуратуры, арбитража и народного контроля. Каждый из них обеспечивает охрану прав участников административного процесса присущими им методами и средствами2.

Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном процессе, находит свое проявление также в установлении разнообразных процессуальных гарантий. Поскольку эти стороны исследуемого нами положения нашли подробное и аргументированное изложение в монографии Н. Г. Салищевой «Гражданин 'и административная юрисдикция в СССР», следует остановиться только на ряде моментов, не нашедших доста-

1 СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17.

2 См. А. Е. Луне в, Обеспечение законности в советском rocyJ дарственном управлении, Госюриздат, 1963; «Народный контроль в СССР», «Наука», 1967; С. Г. Березовская, Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления СССР, Госюриздат, 1959; «Арбитраж в СССР», под ред. А. Ф. Клеймана, изд-во МГУ, 1960.

31

точного освещения на страницах упомянутой книги и в других источниках.

Во-первых, в печати совершенно справедливо обращается внимание на необходимость совершенствования института гарантий в административном процессе, участниками которого являются выше- и нижестоящий органы1.

В прошедшие после сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС годы проделана большая работа по созданию гарантий прав нижестоящего органа в его отношениях с вышестоящими. Особенно большие результаты заметны в регулировании отношений между органами управления и подчиненными им предприятиями2. Вместе с тем, как отмечалось на XXIV съезде КПСС, еще нередко права нижестоящих органов ущемляются, вышестоящие органы при управлении ими применяют администрирование и субъективизм3. Поэтому съезд потребовал усилить правовое регулирование взаимоотношений выше- и нижестоящих органов. «На всех уровнях управления,— подчеркнул Л. И. Брежнев, — важно четко определить объем и соотношение прав и ответственности. Большие права при малой ответственности создают возможности для административного произвола, субъективизма, необдуманных решений»4.

В этой связи представляются интересными соображения об отнесении к компетенции органов арбитража рассмотрения жалоб нижестоящих управленческих органов на ущемляющие (или нарушающие) их права акты вышестоящих органов5. Заслуживает внимания идея о праве подчиненного органа воздержаться от исполнения незаконного распоряжения вышестоящего органа до рассмотрения требования о пересмотре этого решения. На наш взгляд, следует согласиться с В. К. Ма-мутовым о закреплении в законе положения о том, что в

1 См. В. К. Мамутов, Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган, «Юридическая литература», 1969, стр. 218.

2 См. «Положение о социалистическом государственном производственном предприятии» (СП СССР 1965 г. № 19—20); Общее положение о министерствах СССР (СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116).

3 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 117.

4 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 68—69.

5 См., напр., «Компетенция государственных органов в решениях хозяйственных вопросов», «Юридическая литература», 1964, стр. 198.

32

случае «получения решения вышестоящего хозоргана, Противоречащего действующим нормативным актам, или решения, принятого с нарушением определенных установленных законом условий, предприятие вправе не выполнять такое решение с обязательным сообщением об этом в определенный срок вышестоящему органу»1. Возможны и иные варианты усиления процессуальных прав нижестоящих органов как участников административного процесса. Представляется, что совершенствование процессуальных гарантий прав нижестоящих органов будет способствовать построению наиболее оптимальной системы взаимоотношений между органами управления одной отрасли.

Во-вторых, не исчерпаны в настоящее время до конца возможности усиления процессуальных гарантий граждан, участников административного процесса. На наш взгляд, одной из таких возможностей является привлечение адвоката к участию в рассмотрении административных дел.

Согласно Положению об адвокатуре коллегии адвокатов призваны содействовать охране прав и законных интересов граждан, соблюдению и укреплению социалистической законности.

Иных форм участия адвоката в административном процессе в Положении не предусматривалось, и это обстоятельство привело к тому, что в наиболее крупных работах, посвященных адвокатуре, вышедших в последние годы, вообще не упоминается об участии адвоката в административном процессе2.

Однако жизнь настоятельно требовала расширения форм участия адвокатов в административном процессе. Поэтому постановлением № 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по делам о безвозмездном изъятии домов и других строений, возведенных или приобретенных гражданами

1 В. К. Мамутов, цит. раб., стр. 224.

2 См. «Советская адвокатура. Задачи и деятельность», «Юридическая литература», 1963; Г. А. Гинзбург, А. С. Поляк, В. А. Самсонов, Советский адвокат, «Юридическая литература», 1968; «Адвокатура в СССР», «Юридическая литература», 1971.

3 Заказ 6863, 33

на нетрудовые доходы» была предусмотрена возможность участия адвоката в рассмотрении этой категории административных дел в судебном заседании.

В последние годы получило широкое распространение участие адвокатов в рассмотрении дел о принудительном лечении и трудовом перевоспитании злостных пьяниц. Наиболее часто в этих делах адвокаты выступают на стороне лица, в отношении которого возбуждено административное преследование. В некоторых случаях адвокаты представляют интересы коллектива трудящихся или членов семьи, возбудивших вопрос о принудительном лечении злостного пьяницы.

Следует признать правильной сложившуюся практику, когда адвокаты не только готовят жалобы на постановления административных органов о наложении штрафа, но и участвуют в суде, пвддерживая жалобы.

Еще редки случаи участия адвоката в работе исполнительно-распорядительных органов (исполкомах, отделах, управлениях исполкомов и т. д.), когда они рассматривают заявления или жалобы, подготовленные адвокатами.

Таким образом, необходимость улучшения работы по обеспечению прав и законных интересов граждан обусловливает поиски адвокатами новых форм работы, и прежде всего — расширяющее участие в административном процессе. Учитывая общее развитие нашего права— смягчение его карательной стороны (а это чаще всего выражается в замене уголовной ответственности мерами административного взыскания), следует признать, что участие адвоката в административном процессе будет все более и более возрастать. Переход от уголовного принуждения к административному не должен вести к упрощенчеству и сужению гарантий против необоснованного и незаконного привлечения к ответственности.

Советское законодательство закрепляет и гарантирует возможность граждан, государственных и общественных организаций на подачу жалобы в случае нарушения их прав и законных интересов в административном процессе. Наиболее последовательно и без каких-либо ограничений это правило действует при применении диспозиции административно-правовой нормы. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.

34

«О порядке рассмотрения предложений, жалоб и заявлений граждан» и иные акты, изданные в развитие Указа, регламентирующие основание и порядок обжалования диспозиции административно-правовых норм, не ограничивает прав граждан и иных лиц на подачу жалоб. Несколько иначе обстоит дело с реализацией принципа обжалования незаконных актов и действий компетентных лиц и органов в процессе применения административно-правовой санкции. Хотя Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который выполняет роль основополагающего акта, регулирующего порядок применения одной из наиболее распространенной санкции — административного штрафа, закрепляет правило о возможности обжалования постановлений о наложении штрафа, ряд иных актов (в том числе республиканских) предусматривают исключение из этого принципа. Так, не подлежат обжалованию постановления народных судей о наложении штрафа за мелкую спекуляцию и незаконное изготовление и использование радиопередающих установок, постановления начальников органов внутренних дел о наложении штрафа за мелкое хулиганство и иные нарушения общественного порядка.

Представляется, что каких-либо веских оснований для ограничения действия правила об обжаловании не имеется. Ссылка на необходимость оперативности и быстроты в борьбе с некоторыми правонарушениями не может ограничивать возможность охраны прав участников административного процесса путем обжалования незаконно и необоснованно вынесенных постановлений о наложении на них санкций.

Усложняет обеспечение охраны прав граждан и организаций в административном процессе не только запрет на обжалование постановлений по ряду дел, но и наличие нескольких процедур по обжалованию актов о наложении административно-правовых санкций.

Поэтому представляется целесообразным установление единого порядка обжалования постановлений о наложении административно-правовых санкций. И таким порядком, по нашему мнению, должен быть судебный порядок рассмотрения жалоб. В последнее время в нашей правовой литературе уже были высказаны убеди-

3* 35

тельные доводы в пользу судебного порядка рассмотрения всех жалоб на наложение административно-правовых санкций, и мы целиком согласны с этими доводами1.