В. Понятие, классификация и оценка доказательств в административном процессе

Доказывание в административном процессе производится с помощью доказательств. В советской правовой

1 Так, ст. 31 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних УССР устанавливает, что при подготовке и рассмотрении д^л (в том числе и административных) комиссия обязана точно установить возраст, занятие, условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, факт правонарушения и данные, подтверждающие его совершение; определить, были ли взрослые подстрекатели или иные участники правонарушения, и т.

44

науке доказательства понимаются как все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины. Следовательно, доказательства в административном процессе представляют собой фактические данные, иначе говоря, сведения о каких-то фактах (обстоятельствах дела). Отсюда вытекает и их назначение — быть средством установления сущности административного дела.

С. С. Алексеев правильно обращает внимание на то', что в нашей правовой литературе доказательства рассматриваются главным образом как средство установления истины в делах, влекущих применение правовых санкций1. Такое отношение к объему понятия доказательств объясняется общераспространенным мнением о том, что только процесс применения санкции требует доказывания, а применение диспозиции не связано с анализом фактической обстановки и глубокого изучения обстоятельств дела. Так, авторы общей теории советского права утверждают, что «в случае применения диспозиций правовых норм органами государственного управления наличие обстоятельств, к которым применима норма закона, чаще всего не вызывает сомнений. Поэтому достаточно лишь ссылки, на основании какой нормы права принят данный акт»2.

Несомненно, что значительная часть дел, связанных с применением диспозиции правовой нормы, весьма проста.

'С.С.Алексеев, цит. раб., стр. 30.

2 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 269.

45

преобразований в политической и социально-культурной областях, бурный рост социалистического производства, его автоматизация и специализация, расширение и усложнение хозяйственных связей, совершенствование экономических процессов и расчетов, равно как и повышение творческой активности многомиллионных масс трудящихся выдвигают новые проблемы перед государственным управлением. Указанные явления, с одной стороны, упрощают управление, а с другой — значительно его усложняют. Органы управления и их должностные лица в процессе осуществления своих функций используют достижения научно-технического прогресса (счетно-решающие устройства, оргтехнику и иные технические новшества), используют возросшую активность трудящихся (и многочисленных организаций, объединяющих их) в сфере административной деятельности государства.

Вместе с тем эти же обстоятельства создают трудности для управленческой деятельности, поскольку значительно расширяется объем фактических данных, которые необходимо учитывать при выработке оптимального решения, на что прямо указывалось на XXIV съезде КПСС1,

Поэтому в ряде случаев определение фактической ситуации дела, требующего правоприменительной деятельности, не представляет такой легкости и простоты, как это иногда кажется некоторым авторам.

И, может быть, фактические данные, на основании которых принимается управленческое решение в области планирования, финансирования, материально-технического снабжения, при разрешении многочисленных заявлений граждан (о выдаче разрешений, о назначении пенсий, об отведении земельного участка) и многие иные правоприменительные акты не в полной мере вписываются в существующую конструкцию юридических доказательств, используемых в гражданском и уголовном процессе, но по своей природе и своей служебной роли они

1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.

46

являются доказательствами. Поэтому, на наш взгляд, разработка проблем доказательственного права советской правовой наукой должна происходить с учетом существования и специфики доказательств, используемых в административном процессе.

Несомненно, несмотря на всю специфику доказательств, имеющих место при доказывании в административном процессе, они представляют собой разновидность юридических доказательств, ибо их обнаружение, использование и оценка регламентируются законодателем на основании единых общих принципов доказательственного права, определяемых характером социалистического государства. Поэтому доказательства, используемые в административном процессе, имеют правовой характер, что в свою очередь означает:

а) только те фактические данные1 могут рассматриваться в качестве доказательств в административном процессе, которые получены в установленном законом порядке и предусмотренными способами;

б) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств в административном процессе, если законодатель допускает их использование в качестве таковых;

в) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств по конкретному административному делу, которые имеют значение для всестороннего, объективного и правильного рассмотрения этого дела.

Рассмотрим подробнее эти положения.

1. Обнаружение доказательств в информационном аспекте есть выделение из имеющихся сигналов лишь таких, которые содержат доказательственную информа-

1 В законодательстве, на практике и в правовой науке доказательство рассматривается в двух аспектах: как источник сведений (источник доказательств) и как существо самих фактических обстоятельств (см. А. И. Трусов, Основы теории судебных доказательств, Госюр-издат, 1960, стр. 51; УПК УССР (научно-практический комментарий), Киев, 1968, стр. 69; «Советское гражданское процессуальное право», «Юридическая литература», 1965, стр. 143). Представляется, что подобный подход к одному и тому же понятию вполне возможен. Поэтому в дальнейшем термин «доказательство» будет нами использоваться в двух его значениях.

47

цию1. Круг таких сигналов, подлежащих использованию в административном процессе, определяется законодательством. Это положение обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами.

Во-первых, посредством определения круга информационных сигналов, имеющих доказательственное значение, законодатель препятствует поступлению избыточной информации. Несомненно, что правоприменительный акт достигает наибольшего положительного социального эффекта, когда он издан на основе глубокого и всестороннего изучения всех обстоятельств дела. Вместе с тем изучение также имеет свои пределы, в противном случае административный процесс потеряет одно из своих качеств— оперативность. В. И. Ленин беспощадно критиковал тех лиц, которые в погоне за мнимой объективностью принимаемых решений бесконечно долго изучают дела и мнения, зондируют почву и т. д.2.

Избыточная информация также опасна, как и ее недостаток. Исследование избыточной информации задерживает принятие решения, что порой может повлечь негативные последствия.

Во-вторых, посредством определения круга информационных сигналов, имеющих доказательственное значение, законодатель ориентирует правоприменяющее лицо на наиболее целесообразные и рациональные действия по установлению объективной истины по делу.

Во многих случаях, особенно по делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, законодатель ограничивает до предела круг сигналов, имеющих доказательственное значение. Тем самым деятельность по правоприменению становится наиболее рациональной и оперативной.

2. Второе положение связано с понятием допустимости доказательств. Это означает, что вывод по делу может быть основан только на доказательствах, входящих в круг, установленный законодательством. Сведения, по-

1 См. Р. С. Белкин, Ленинская теория отражения и методологические проблемы советской криминалистики, изд-во ВШ МВД СССР, 1970, стр. 17.

8 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 51, стр. 94.

46

лученные из источников, не предусмотренных законодательством, не могут быть положены в основу правоприменительного акта.

Анализ разнообразных административно-процессуальных и административно-правовых актов позволяет определить круг доказательств, разрешенных законодателем для установления истины в административном процессе.

К их числу относятся: свидетельские показания; показания лиц, обязанных сообщать правоприменяющим органам о фактах, подлежащих установлению и оценке в административном процессе; документы; вещественные доказательства; показания лиц, которым причинен вред административным проступком; показания лиц, привлекаемых к административной ответственности.

3. Третье положение связано с понятием относимости доказательств. Относимость доказательств означает, что вывод по делу может быть сделан на основании тех доказательств, которые относятся к делу.

В административных актах законодатель очень часто определяет круг тех доказательств, на основании которых правоприменяющее лицо вправе сделать вывод. Так, например, четко определен круг доказательств, который заинтересованное лицо обязано представить для получения разрешения на отвод земельного участка, на изготовление печатей и штампов, на присуждение знака качества продукции и т. д. Таким путем законодатель определяет наиболее рациональные приемы правоприменительной деятельности.

В. И. Ленин предостерегал против принятия решений, основанных на отдельных фактах. Он указывал, что факты, если взять их в целом, в их связи, не только упрямая, но и безусловно доказательственная вещь. «Фактики, если они берутся вне целого, вне связи, если они отрывочны и произвольны, являются именно только игрушкой или кое-чем еще похуже»1. Поэтому окончательное мнение о сути административного дела должно выводиться не из одного факта (доказательства), а из их совокупности, из их системы.

Р. С. Белкин справедливо обращает внимание на то,

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 30, стр. 350, 4 Заказ 6863 49

что «информация о событии распределена по всем доказательствам»1.

Но синтезу необходимо предшествует анализ каждого из доказательств. Каждое доказательство, как бы «слабо» оно ни было, имеет некоторую ценность, что-то и как-то обосновывает само по себе, независимо от других.

Каждое из доказательств играет свою особую роль в процессе установления истины по делу и занимает определенное место в системе доказывания. В связи с этим в правовой литературе для определения места того или иного доказательства в процессе доказывания производится их классификация. Наиболее распространимо деление доказательств на первоначальные и производные, на прямые и косвенные, обвинительные и оправдательные, положительные и отрицательные. В уголовно-процессуальной и криминалистической литературе классификации доказательств уделено много внимания. Большинство из выводов и рекомендаций, содержащихся в работах уголовно-процессуального и криминалистического плана, в той или иной степени может быть использовано правоприменяющими лицами органов государственного управления2. Такая возможность вытекает из единства и всеобщности процесса познания. Как судебное доказывание, так и доказывание в административном процессе являются частными случаями познания объективной действительности3. С гносеологической точки зрения доказывание есть выяснение связей между данным явлением, фактом и обосновывающими его другими фактами, явлениями. Как перед следователем (судьей), так и перед должностным лицом органа управления стоит задача узкопрактическая — рршрние конкретного дела. А само это решение представляет собой определенный, заранее обусловленный законом вид государственной деятельности — правоприменение.

Р. С. 'Белкин и А. И. Винберг правильно обращают внимание на то, что ни следователь, ни суд не могут

1 Р. С. Белкин, цит. раб., стр. 11.

2 См. «Криминалистика и судебная экспертиза», Киев, 1971 г. №8.

3 Философ Г. А. Злобин в этой связи указывает, что «доказывание в уголовном судопроизводстве ничем не отличается от других областей человеческого познания» («Теория доказательств в советском уголовном процессе», «Юридическая литература», 1966, стр. 32).

50

произвольно определять предмет своего исследования1. Эти же требования адресованы и к должностным лицам управленческих органов. Установленная нормативным актом их компетенция ставит границы их деятельности, обязывает производить исследование только определенных связей в объективном мире.

Кроме того, такая возможность вытекает из того, что приемы и методы доказывания в административном процессе, как и приемы и методы судебного доказывания, основаны на положениях, сформулированных марксистско-ленинской теорией познания2. Поэтому мы вправе отослать читателя для более глубокого изучения вопроса о классификации доказательств к уголовно-процессуальной и криминалистической литературе, ограничившись замечаниями, вызванными спецификой административного процесса3.

В зависимости от того, раскрывают ли доказательства непосредственно суть административного дела или только какой-то побочный факт, служащий предпосылкой для раскрытия вместе с другими аналогичными фактами сути дела, они делятся на прямые и косвенные. Прямые доказательства раскрывают, устанавливают суть дела, требующего правоприменительной деятельности. Косвенные доказательства устанавливают какой-либо побочный факт, служат предпосылкой раскрытия сути дела. Для процесса применения диспозиции административно-правовой нормы характерно использование главным образом прямых доказательств. Это объясняется, с одной стороны, тем, что в применении диспозиции обычно бывают заинтересованы все участники административного процесса, что обуславливает их активность по отысканию необходимых доказательств, а с другой — тем, что законодатель четко определяет круг таких доказательств по каждому делу. Так, например, в соответствии с Правилами застройки сельских населенных пунктов в УССР

1 См. Р. С. Белкин, А. И. В и н б е р г, Криминалистика и доказывание, «Юридическая литература», 1968, стр. 10.

2 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 18, стр. 127, 129.

3 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1964; «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть Особенная», «Юридическая литература», 1966; М. С. Строгович, Курс советского уголовного процесса, «Наука», 1968, т. I, гл. 12.

4* 51

стррительство жилых домов, общественных зданий и производственных объектов в сельских населенных пунктах и за их пределами производится с разрешения исполкома районного Совета депутатов трудящихся1. Для получения такого разрешения заинтересованные лица и организации должны представить доказательства необходимости такого строительства. В Правилах подробно (ст. 6) перечисляются доказательства, обосновывающие необходимость строительства. Такие доказательства — прямые. Также только на основании прямых доказательств, определенных законодателем, может быть выдано регистрационное удостоверение кустарю, виза на выезд за границу, номерной знак на автомашину, наряды на продукцию и т. д. При отсутствии прямых косвенные доказательства не могут быть положены в основу решения по подобным категориям дел.

Сказанное не означает, что прямые доказательства лучше косвенных. Советское право и наука не признают деления доказательств на лучшие и худшие. Речь в данном случае идет о том, что в большинстве своем при применении диспозиции административно-правовой нормы законодатель допускает только прямые доказательства. Иное отношение законодателя к косвенным доказательствам при применении административно-правовой санкции. При решении вопроса об административной ответственности закон не ограничивает использования косвенных доказательств. При отсутствии прямых они могут быть положены в основу вынесения правоприменительного акта.

По характеру источников, из которых поступает информация, доказательства делятся на первоначальные и производные. Первоначальными доказательствами называются такие, которые являются первоисточниками информации для установления обстоятельств подлежащего к рассмотрению дела: подлинные документы, подлинные вещественные доказательства, показания свидетелей-очевидцев и т. д.

Производными являются доказательства, которые не содержат первичную информацию, а передают информацию, полученную из других источников. Это копии доку-

1 СП УССР 1970 г. № 4, ст. 47.

52

ментов, показания свидетелей или потерпевших относительно того, что они слыхали от иных лиц, копии вещественных доказательств (слепки, фотографии и т.д.). В тех случаях, когда в законе не содержится требование об использовании только первоначальных доказательств в административном процессе могут быть применимы и первоначальные и производные. Это объясняется тем, что доказательственная сила информации по мере удаления ее от источника снижается. Поэтому первоначальные доказательства предпочтительнее. Но и отказываться от производных доказательств нельзя. В некотором виде производные доказательства имеют преимущества перед первоначальными. Так, копии документов могут быть распространены среди какого угодно количества лиц, снимки или уменьшенные слепки вещественных доказательств могут быть отправлены в самые удаленные места без боязни их утраты или повреждения и т. д.

По отношению к содержанию дела доказательства могут быть положительные и отрицательные, либо оправдательными, либо обвинительными. Те доказательства, которые ложатся в основу принятия акта применения диспозиции об отказе в удовлетворении требования заинтересованного лица, могут рассматриваться как отрицательные, а положенные в основу удовлетворения такого требования — положительными. При применении санкций административно-правовых норм доказательства, уличающие нарушителя в совершении им проступка или усиливающие его ответственность, являются обвинительными, а те, которые свидетельствуют о невиновности привлекаемого к ответственности или меньшую его виновность, будут доказательствами оправдательными.

Нетрудно заметить, что деление доказательств на положительные и отрицательные, а равно на обвинительные и оправдательные носит условный характер. Кроме того, в административном процессе довольно широкое применение находят доказательства, характер которых не дает возможности отнести их ни к одной из указанных выше групп. Это доказательства констатирующего значения, содержащиеся обычно в справках, заключениях, характеристиках. В частности, это сведения о месте и времени совершения административного проступка, о наличии определенных документов, о выполнении требований управленческих органов и т. д. Поэтому

53

ни одно из доказательств не имеет заранее установленной силы. Как правило, законодатель не устанавливает круг доказательств, относящихся к положительным, равно и к отрицательным.

Не содержится в законе категорических указаний о том, какие из доказательств следует признать обвинительными, а также оправдательными. Это решается непосредственно каждым правоприменяющим лицом посредством оценки каждого из доказательств отдельно и всей совокупности собранных доказательств. Под оценкой доказательств понимается логический процесс определения роли и места собранных доказательств в установлении истины по делу1. Основанием для такого процесса является оперативная самостоятельность право-применяющих лиц. Содержание выводов должностного лица о роли и месте собранных доказательств не может быть предопределено заранее указанием со стороны иных должностных лиц. В пределах предоставленных ему полномочий он самостоятельно производит оценку доказательств и на этой основе формулирует решение по делу. Оценка доказательств включает выяснение:

а) допустимо ли использование полученной информации в качестве доказательства по делу в тех случаях, когда законом круг допустимых доказательств определен с исчерпывающей полнотой;

б) относится ли исследуемое доказательство к делу;

в) в какой связи находится данное доказательство с иными доказательствами по делу;

г) каково значение данного доказательства для установления фактического состояния дела.

В связи с этим возникает вопрос: почему правопри-меняющие лица, располагая одними и теми же доказательствами и используя одни и те же приемы их оценки, приходят по одному и тому же делу к совершенно противоположным выводам? Ведь при всем многообразии внешних условий, в которых выполняет свои обязанности должностное лицо, существует лишь один путь воздействия, окружающей среды: внешняя информация поступает в мозг через органы чувств, сигналы с доказательст-

1 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1941, стр. 67.

54

венной информацией, поступающие в мозг, подвергаются обработке. Но оказывается, что процесс обработки доказательственной информации мозгом является глубоко субъективным процессом. Любая информация, воспринятая органами чувств, одновременно возбуждает эмоциональные центры мозга. Эмоциональное направление оказывает существенное влияние на конечные выводы о ее характере. Взаимодействие двух указанных направлений образует то, что в правовой литературе принято называть внутренним убеждением правоприменяющего лица1. Признание важности роли эмоциональных центров в формировании внутреннего убеждения правоприменяющего лица может создать мнение о том, что по одним и тем же доказательствам в одном и том же административном деле возможно такое количество выводов, сколько лиц принимает участие в оценке доказательств, поскольку эмоции у различных людей различны. Однако такое утверждение явилось бы ошибочным, ибо эмоциональная деятельность человека подвергается воздействию со стороны самых разнообразных детерминирующих регуляторов, в соответствии с чем выводы из одной и той же информации у различных людей чаще всего совпадают.

Для правоприменяющего лица такими регуляторами в первую очередь является закон (и основанные на нем иные акты) и социалистическое правосознание, чем и ре-ководствуется правоприменяющее лицо при оценке доказательств. Хотя такое правило непосредственно в правовой норме не сформулировано, оно вытекает со всей очевидностью из основного принципа — подзаконности деятельности органов государственного управления. Особо важное влияние на оценку доказательств оказывает закон. Во-первых, законодатель закрепляет и делает обязательными правила оценки доказательств. В частности, во многих административно-правовых актах сформулированы требования всесторонности, полноты, объектив-

1 В частности, М. С. Строгович определяет внутреннее, как основанное на правосознании, убеждение судьи относительно обстоятельств разбираемого судом конкретного дела, о доказанности или недоказанности фактической стороны дела, о виновности или невиновности обвиняемого и степени его ответственности (М. С. Строгович, Курс Советского уголовного процесса, т. I, стр. 334).

55

ности рассмотрения дела1. Во-вторых, законодатель закрепляет пути и средства собирания и исследования доказательств2. В-третьих, во многих нормативных актах содержится прямое указание на цель доказывания и определяется предмет доказывания в конкретном административном деле3. В-четвертых, законодатель устанавливает специальные гарантии, обеспечивающие свободу внутреннего убеждения правоприменяющих лиц4.

Социалистическое правосознание правоприменяющих' лиц обусловливает их подход к доказательственной информации с тех же позиций, с каких подходит к ее оценке законодатель. Правосознание оказывает значительное влияние на формирование внутреннего убеждения и на оценку доказательств правоприменяющим лицом. Исследуя структуру правосознания, советские юристы и психологи различают правовоззрение (правовое знание) и правовую психологию5. Формирование социалистического правосознания идет в первую очередь и главным образом посредством расширения правовоззрения граждан и должностных лиц. Недаром в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС Л. И. Брежнев особо подчеркнул, что «уважение к праву, к закону должно стать личным убеждением каждого человека»6. Поэтому в последние годы ЦК КПСС и Советское правительство провели важные мероприятия, направленные на пропаганду советских законов, на их глубокое и всестороннее изу-

1 Такие требования содержатся в ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и многих других актах.

2 См., напр., ст. 7 Положения о Государственном санитарном надзоре в СССР.

3 См., напр., Указ Президиума Верховного Суда СССР or 25 марта 1970 года «Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1970 г. № 13, ст. 108).

4 В частности, такой гарантией у судей является конституционное установление их независимости и подчинении только закону. У руководителей предприятий такой гарантией является правило, сформулированное в ст. 90 Положения о предприятии, у многих должностных лиц — должностные инструкции и положения.

5 См., напр., А. Р. Ратинов, Структура и функции правового сознания («Проблемы социологии права», вып. 1, Вильнюс, 1970, стр. 181).

8 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 81.

56

чение1. Знание закона — обязанность не только юристов, но и всех лиц органов управления, участвующих в правоприменении. Чем шире и глубже их правовые знания, тем более правильной и объективной будет оценка доказательств. Идеальным представляется положение, при котором все правоприменяющие лица знакомы в достаточной степени с действующей системой советского законодательства. Но не менее важно идти «вглубь» — делать особый упор на изучение норм той отрасли права, в сфере которой обычно протекает правоприменительная деятельность должностных лиц. Второй путь приводит к возникновению особой сферы социалистического правосознания правоприменяющего лица, которая соответствует той отрасли права, знание норм которой и практики их применения существенно выше, нежели иных отраслей права. Поэтому в правовой литературе вполне обоснованно обращается внимание на необходимость дифференцированного подхода к отдельным сферам правосознания — уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, административно-правовой и т. д.2. Несомненно, что и «уголовно-правовое» и «административно-правовое» правосознание основаны на общеправовых идеях и принципах, вместе с тем каждое из них специфично совокупностью взглядов и оценок, относящихся к явлениям и институтам только своей отрасли права. К сожалению, специфичность каждого вида правосознания в нашей науке только начинает исследоваться, и поэтому каких-то определенных и конкретных выводов об особенностях административно-правового сознания в настоящее время сделать еще нельзя3.

1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в нароДном хозяйстве» (СП СССР 1971г. № 1, ст. 1); постановление Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О состоянии правового воспитания трудящихся в Донецкой области» («Ведомости Верховного Совета УССР» 1971 г. № 48, ст. 353).

2 См. А. Р. Ратинов, цит. раб., стр. 180.

3 В частности, заслуживает быть отмеченной работа «Служащий советского государственного аппарата» (особенно глава VI — «Эти-ко-психологические вопросы в работе государственных служащих»), в которой сделана попытка проанализировать правопсихологические элементы деятельности государственных служащих (см. «Служащий советского государственного аппарата», «Юридическая литература», 1970).

57

Тем не менее специфика административного права, особенности средств и сферы приложения административных норм, положение должностных лиц в системе государственного аппарата — все это, без сомнения, сказывается на их правосознании и приводит к выделению и обособлению административно-правового сознания. В связи с этим роль регулятора в формировании внутреннего убеждения правоприменяющих лиц при оценке доказательств в административном процессе играет в первую очередь не правосознание вообще, а основанное на его общих принципах и идеях административно-правовое сознание. В отличие от административно-правового сознания, присущего постоянно должностному лицу, внутреннее его убеждение сказывается только при рассмотрении конкретного дела. Наличие внутреннего убеждения о событиях и обстоятельствах конкретного административного дела еще до его рассмотрения может свидетельствовать о предвзятости должностного лица к делу. Внутреннее убеждение должно создаваться в результате всестороннего и тщательного исследования всех обстоятельств дела, всех собранных по делу доказательств. Оно должно опираться на объективные факты и обстоятельства дела и ни в коем случае не может быть произвольным, необоснованным. Но для этого правоприменяющее лицо обязано овладеть всеми приемами и методами сбора, исследования и оценки каждого из доказательств, допущенных законом в административном процессе.