А. Понятие документов и их роль как источника доказательств

Документ — это результат отражения фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или другим способом на специальном материале (бумаге, фотопленке, папирусе, пергаменте и др.)1.

Документы являются средством хранения и передачи во времени и в пространстве различной информации, поэтому они прочно вошли в обиход государственной и личной жизни, а во многих случаях ведение документации стало обязательным. Подсчитано, что в СССР ежегодно готовится около четырех миллиардов листов только специальных документов2. Практически невозможно решение ни одного административного дела и принятие по нему правоприменительного акта (особенно в делах о применении диспозиции административной нормы) без использования и учета информации, содержащейся в документе.

Все это делает документ одним из важнейших, а в

1 См. Краткий словарь Совета Министров архивной терминологии (изд. Главного архивного управления при СМ СССР, 1968 г., М.—Л., стр. 19—20). К документам относятся не только предметы, испытавшие на себе непосредственное воздействие человека, направленное на закрепление информации, но и предметы, содержащие информацию, полученную от ЭВМ; начальным источником этой информации всегда является человек.

2 См. В. К о п а р е в, Документ управления, «Наука и жизнь» 1970 г. № 9, стр. 40.

144

случаях, указанных законодателем, — обязательнейшим источником доказательств в административном процессе1. В связи с этим оперативность и обоснованность решения большинства административных дел зависит от умения должностных лиц и обслуживающего персонала отыскать среди обширной документации документы, служащие источником доказательств.

Административно-процессуальное законодательство содержит следующие критерии, с помощью которых про-делывается эта операция.

а) Доказательственное значение в административном процессе могут иметь лишь документы, изданные в пределах полномочий (компетенции) соответствующего органа (лица).

б) В том случае, когда этого требует законодатель, документы должны быть изданы в установленном порядке и с соблюдением установленной формы2. Нарушение порядка издания акта и несоблюдение требуемой формы влечет за собой в случаях, прямо указанных законодателем, признание документа ничтожным.

Информация, содержащаяся в таком документе, не имеет доказательственного значения3. Когда такое ука-

1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся Украинской ССР (ЗП УРСР 1971 г. № 2, ст. 18).

2 С 1 июля 1970 г. вступили в силу 27 государственных стандартов- на управленческую документацию. Это означает, что документы, на которые есть стандарты, могут быть изданы только в форме, предписываемой стандартом. Работа по созданию стандартов и на другие виды документов продолжается.

3 Р. Ф. Васильев правильно указывает в связи с этим, что «неправомерно... установление или применение правовых норм, предусматриваемое руководителями министерств и ведомств в документах, издаваемых в форме писем, циркуляров, телеграмм, записок и т. д. Эти документы должны опротестовываться» (Р. Ф. Васильев, Правовые акты органов управления, изд-во МГУ, 1970, стр. 92, 93).

Оформление правовых актов, как справедливо подчеркивает С. С. Алексеев,— это работа политического характера, неразрывно связанная с осуществлением правовой пропаганды, задачами коммунистического воспитания в нашей стране. (С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 3, Свердловск, 1966, стр. 17).

10 Заказ 6863

145,

зание в законе отсуствует, документы, изданные с нарушением формы или вне установленного порядка, признаются оспоримыми и их доказательственное значение определяется правоприменяющим лицом в каждом конкретном случае и при сопоставлении с иными доказательствами.

В административном процессе правоприменяющее лицо при определении допустимости того или иного документа в виде доказательства связано нормами административного права, требующими от органов управления совершения некоторых действий (в том числе и принятия индивидуального акта) только при наличии документов определенного содержания или определенной формы. Использование в административном процессе в качестве доказательств документов, изданных с нарушением формы и порядка принятия, усложняет процесс и ведет к затягиванию рассмотрения дела. Использование подобного рода документов вольно или невольно ведет к ущемлению и нарушению прав граждан. В частности, заслуживает осуждения практика привлечения к административной ответственности и применения санкций на основании докладных записок или представлений, поступающих в органы управления от должностных лиц или представителей общественности1.

Законодатель установил, что о каждом административном проступке должен быть составлен протокол (акт)2. Порядок составления протокола (с участием понятых, с предоставлением права нарушителю дать свое объяснение) создает необходимые гарантии против необоснованного привлечения к ответственности, которые совершенно отсутствуют при рассмотрении дела на основании докладных и им подобных документов, выступающих в качестве доказательств.

в) Фиксируемая в документе информация должна

1 Такие факты имели место в деятельности административных комиссий. Так, например, административная комиссия Ивановского райисполкома Одесской обл. в сентябре 1970 г. на основании докладной записки главного санитарного врача и главного врача района наложила штраф за нарушение санитарного состояния на восемь человек.

2 См., напр., ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

146

иметь значение для административного дела. Она должна быть доступна проверке, а источник информации — известен или может быть установлен.

Правоприменяющим лицам довольно часто приходится сталкиваться с документами, содержащими два вида информации по делу: доступной проверке и не поддающейся проверке. В первую очередь это относится к характеристикам, выдаваемым по требованию управленческих органов при решении дела о привлечении нарушителя к ответственности, ибо в них наряду с объективной информацией о производственной и общественной деятельности нарушителя содержатся предположения и догадки о совершенном нарушении.

Следовательно, понятие документа в административном процессе не совсем полно совпадает с общим понятием документа. Документ, являющийся источником доказательств в административном процессе (а таковыми являются все документы, за исключением протоколов, актов, опросов, в которых фиксируются показания потерпевших, свидетелей, заинтересованных лиц и т. д.),в

1 Мы не можем согласиться с мнением В. И. Ремнева о том, что наше законодательство допускает возможность подачи анонимной жалобы. При этом он ссылается на примечание к ст. 3 Правил о порядке рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений в учреждениях и предприятиях Эстонской ССР (В. И. Р е м н е в, Право жалобы в СССР, стр. 72). Но, как явствует из текста примечания, речь идет не о возможности подачи анонимной жалобы, а об особом порядке ее регистрации. Законодатель прямо указывает: <4Анонимные и коллективные заявления регистрируются в журнале по особому реестру» (см.

10*

147

отличие от документа вообще, представляет собой способ, выполняемый в установленном законом порядке и форме, сохранения и передачи информации о существенных обстоятельствах административного дела, источник которой известен, а сама информация может быть проверена.

Сущностью этого способа является отображение фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или иным путем на специальном материале, что дает возможность воспринять содержащуюся информацию1. Поэтому в зависимости от вида фиксации информации документы, участвующие в административном процессе, подразделяются на:

а) письменные (исполненные с помощью букв);

б) пинтографические, исполненные с помощью условных графических изображений —схем, чертежей);

в) звукодокументы;

г) фотодокументы;

д) документы, выполненные ЭВМ или с помощью аналогичной техники;

е) документы, выполненные иным путем (рисунки, эскизы, наброски).

Наибольшее значение в правоприменительной деятельности вообще и по применению административно-правовых норм в частности имеют письменные документы. Это обстоятельство привело к тому, что некоторые филологи и правоведы отождествляли письменный документ с документом вообще.

Но письменность — это один из способов фиксации информации. Правильно замечает в связи с этим

1 Некоторые криминалисты рассматривают документы как разновидность вещественных доказательств (см., напр., С. В. К у р ы л е в, Основы теории доказывания в советском правосудии, Минск, 1969, стр. 176). Представляется более оправданной точка зрения тех ученых, которые рассматривают документы в качестве самостоятельного источника доказательств. Наиболее последовательную при этом позицию занимают авторы «Теории доказательств в советском уголовном процессе», видящие критерий разграничения вещественных доказательств и документов в способе сохранения и передачи информации об обстоятельствах дела (см.

148

Е. Н. Копьева, что «любой способ фиксации Является документированием»1 и поэтому сведение документов только к письменным было бы неверным.

Бурное развитие автоматизированных систем управления в середине 1970 г. повлекло за собой увеличение числа документов, выполненных механическим способом (фото-, звуко-, светоспособами и ЭВМ).

Решение дел, связанных с применением диспозиции административно-правовой нормы, облегчается использованием новейшей электронно-вычислительной и организационной техники, которая выдает разнообразную информацию, предварительно быстро и оперативно ее обработав и проанализировав. Увеличение и усложнение объема управленческой деятельности уже в настоящее время делают немыслимым принятие решений по важнейшим вопросам без использования документов с информацией, выдаваемой электронно-вычислительной техникой.

Несколько иначе сложилось положение с использованием документов, выполняемых механическим путем, в качестве доказательств по делам, связанным с применением административно-правовой санкции. По существу, сделаны лишь первые попытки применения в процессе привлечения к административной ответственности фотодокументов. Это объясняется тем, что законодатель основное внимание уделяет письменным и текстографи-ческим документам. Фотодокументам отводится роль вспомогательных, иллюстративных доказательств. Должностные лица исходят из того, что «главным» доказательством законодатель считает протокол, ибо, когда он отсутствует, дело о привлечении к административной ответственности не должно возбуждаться, а отсутствие или наличие фотодокумента существенного влияния на ход дела не оказывает. Конечно, фотоснимки, как бы мастерски они пи выполнялись, не могут заменить протокола о нарушении, тем не менее их применение может в значительной степени способствовать вынесению обоснованного акта. При помощи фотоснимков можно проверить полноту и точность записей в протоколе, и, кроме

1 Е. Н. Копьева, Основные свойства документов как доказательств по уголовным делам, «(Вопросы борьбы с преступностью по советскому законодательству», Иркутск, 1969, стр. 101.

149

того, с их помощью могут быть зафиксированы такие детали, словесное описание которых (тем более на ограниченном пространстве протокола) затруднительно или вообще невозможно.

В качестве доказательств в административном процессе могут использоваться документы официального и личного происхождения. Однако личные документы допускаются в качестве доказательств только тогда, когда законодатель не устанавливает обязательности исполь- ? зования официальных. Так, при рассмотрении дела о самовольном строительстве доказательствами правомерности совершенных деяний могут быть только официальные документы:

а) решение исполкомов об отведении земельных участков под строительство, акты о предоставлении застройщикам земельного участка;

б) проекты и сметы, утвержденные и зарегистрированные в установленном порядке;

в) разрешение органов государственного архитектурно-строительного контроля1. Документы личного происхождения (письма, доверенности, домашние договоры и т. д.) во внимание в этом случае приниматься не будут. Допустимость документов личного происхождения для использования в качестве доказательств в административном процессе определяется законодателем при установлении им порядка рассмотрения той или иной категории дел.

Среди официальных документов наибольшее применение имеют документы, изданные управленческими органами. Это, с одной стороны, объясняется тем, что среди документов официального характера административная документация занимает доминирующее положение, а с другой — тем, что с ее помощью происходит наделение, закрепление, лишение и подтверждение наличия прав у органов (отдельных лиц) или фиксация определенного состояния их в сфере советского государственного управления, что является обычно предметом рассмотрения в административном процессе. В нашей административно-правовой литературе при исследовании

1 См. постановление Совета Министров УССР от 30 декабря 1950 г. «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах и поселках городского типа УССР» (СП УССР 1950 г. № 24, ст. 72).

150

документов, создаваемых органами управления, главное внимание уделяется документам, которые связаны с установлением и применением норм права, т. е. актам управления1. Это вполне естественно, ибо с помощью актов управления регулируются отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Но актами управления не ограничивается документация исполнительно-распорядительных органов. Они создают большое количество иных документов, без которых невозможно нормальное их функционирование и выполнение возложенных обязанностей. В их числе документы фиксирующего, подготовительного и исполнительного характера.

В первую очередь среди них могут быть названы:

протоколы, в которых фиксируются записи о проведенной работе и принятых решениях коллегиальных органов или отдельных лиц, которым предоставлено право оформлять свои решения протоколами;

акты (протоколы), в которых содержится запись положений, событий, установленных непосредственно лицом или лицами, которые свидетельствуют их содержание своими подписями (в их числе: протоколы о нарушениях, акты, описи, акты приема-передачи и т. д.);

предписания, в которых удостоверяется, что их предъявитель обязан выполнить работу, задачи которой в них изложены;

доклады и докладные записки, в которых содержится информация по определенному вопросу, а также предложения и выводы, вытекающие из этой информации;

донесения, в которых содержатся сведения о выполнении обязанными лицами порученной им работы;

письма, в которых содержатся сведения, необходимые для организации взаимоотношений между различными органами и должностными лицами;

циркуляры, в которых содержатся сведения, разъясняющие и уточняющие информацию, объявленную в иных документах;

справки, в которых содержатся сведения описательного, фиксирующего характера;

1 См. И. Н. П а х о м о в, Правовые акты исполкомов местных Советов, Львов, 1958.

151

удостоверения, в которых содержатся сведения, подтверждающие наличие у органа, лица или гражданина бпределенных полномочий;

дипломы, в которых содержатся сведения о приобретении определенным лицом специальности или окончании учебного заведения;

характеристики, в которых содержатся сведения о производственной, общественно-политической и иных сторонах жизни определенного сотрудника1;

решения и информация электронно-вычислительной техники, в которых содержатся сведения справочно-ин-формационного характера2.

Каждый из этих документов содержит определенную, только ему свойственную информацию и является источником доказательств в административном процессе. Вместе с тем сфера применения официальных документов органов управления в качестве доказательств далеко не одинакова. Одни документы могут быть использованы только внутри создавшего их органа или в системе, в которую входит данный орган, — это документация, выдаваемая ЭВМ, доклады и докладные записки, донесения. Содержащаяся в них информация дает возможность вынесения главным образом актов применения диспозиции административно-правовой нормы. Другая группа документов (ее в теории делопроизводства называют «внешними документами»): протоколы, акты, предписания, письма, циркуляры, справки, удостоверения, дипломы — может быть использована для получения информации по конкретному административному делу любым правоприменяющим органом.

Важное значение для административного процесса имеет деление документов на оригиналы и копии. До-

1 Подробная характеристика каждого из перечисленных документов дана в работах по делопроизводству (см., напр., А. Ф. Д е-м е х и н, Делопроизводство, изд. Ростовского университета, 1970, стр. 127—140; Е. К. Митяева, К- Г. Митяев, Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях, «Узбекистан», 1968, стр. 166—196; и др.).

2 Своим постановлением «О мерах по дальнейшему улучшению организации учета и отчетности в народном хозяйстве» Совет Министров СССР поручил ЦСУ СССР и Министерству финансов СССР решить вопрос об использовании этих носителей информации как документов, имеющих одинаковую силу наряду с иными документами (СП СССР 1971 г. № 13, ст. 94).

152

вольно часто законодатель признает доказательственное значение только за оригиналом (паспортом, дипломом и т.д.). Несомненно, что информация, содержащаяся в оригинале документа, обладает большей достоверностью, чем информация, содержащаяся в копии. Вместе с тем нельзя не видеть того, что развитие документации и новой техники размножения (особенно фото- и светокопирования) привело к дифференциации понятия «копия», что, в свою очередь, связано с использованием копий в качестве доказательств. Применение автоматического копирования (когда копии получаются автоматически вместе с оригиналом) позволило создавать копии, совершенно идентичные оригиналу. Обычно они и рассылаются соответствующим заинтересованным органам (лицам), а оригинал хранится в делах органа (лица), являющегося автором. Представляется, что копии, исполненные таким образом, должны приниматься в качестве доказательств как оригиналы. Что же касается копий, выполненных иным путем (путем перепечатки на машинке, переписки от руки, фотографирования и т. д.), то они могут приниматься органами управления и служить доказательствами при условии надлежащего их удостоверения.

Различают копии авторизованные (удостоверенные автором), нотариальные (удостоверенные нотариусом), официально заверенные (когда их соответствие оригиналу подтверждается компетентными должностными лицами и сопровождается выполнением соответствующих формальностей — печати, подписи, регистрации и т. д.), просто заверенные (в том числе и частными лицами) и незаверенные копии (не имеющие подтверждения о своем соответствии оригиналу)', Каких-либо единых правил, регулирующих условия допустимости использования копий документов в качестве доказательств в административном процессе, не существует. Обычно законодатель, устанавливая порядок рассмотрения тех или иных административных дел, одновременно определяет (если не нужен в обязательном порядке оригинал документа) вид допустимой копии как доказательства по делу. В тех же случаях, когда такого указания в законе

1 См. «Краткий словарь архивной терминологии», М.—Л., 1968.

153

нет, вопрос о виде копии, которая может быть допущена в административном процессе в качестве доказательства, решается непосредственно правоприменяющим органом управления (или конкретным должностным лицом). Предоставление органам управления такой самостоятельности чревато некоторой опасностью, ибо в порядке страховки должностные лица могут требовать от участников процесса нотариально или официально заверенных копий там, где можно обойтись просто заверенными или даже незаверенными.

ЦК КПСС и Совет Министров СССР в постановлении от 25 февраля 1960 г. «О мерах по устранению кан-целярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан» указывали на подобные факты и предостерегали против их повторения1. Тем не менее приходится признать, что и в настоящее время кое-где такая перестраховка имеет место.