§1. Подбор кадров в органах внутренних дел: понятие, сущность, принципы, история правового регулирования

Реформа МВД России является очередным важным шагом на пути модернизации государства и дальнейшего совершенствования системы государственного управления. Инициатором реформы ведомства стал Президент Российской Федерации, который в 2009-2010 гг.

Подбор профессиональных, компетентных, отвечающих интересам государства и граждан кадров - одна из самых важных проблем на всем протяжении существования института государственной службы. Ее значимость трудно переоценить. Все занятые в государственном управлении пришли туда в результате того или иного отбора. Поскольку «кадры решают все», качество, профессионализм, эффективность государственного управления в существенной мере зависят от кадровых решений^[9]. В полной мере это относится и к формированию квалифицированного кадрового состава органов внутренних дел, где, учитывая специфику службы (прежде всего, широкие полномочия сотрудников применять меры государственного принуждения), правильный подбор кадров особенно важен.

В России, так же как и в других странах, исторически процедура подбора кадров, требования, предъявляемые к кандидатам на службу в полицию, корректировались с учетом постепенно изменяющихся экономических, политических, социальных условий.

К середине XVIII в., несмотря на меры, предпринимаемые властью, во многих регионах страны специализированные полицейские органы отсутствовали (сельской полиции не было вообще). Существовала практика привлечения к полицейской службе офицеров и солдат городских гарнизонов. Ситуация, сложившаяся в правоохранительных органах, не соответствовала требованиям времени.

Полицейские кадры в XVIII в. готовились в основном в стенах кадетских корпусов. Далеко не все выпускники рассматривали перспективу своего становления в роли профессиональных полицейских как наиболее престижную. Большинство привлекала военная служба (почет, высокое материальное вознаграждение, более широкие возможности карьерного роста). На следующей ступени находилась гражданская административно­управленческая деятельность. Полицейское поприще, как правило, замыкало список приоритетов. В силу этого к руководству полицейскими органами в то время нередко приходили лица, отторгнутые армией и управленческими структурами (нарушители, лентяи, посредственности и пр.), или заслуженные, опытные, пользующиеся авторитетом за прошлые подвиги инвалиды (офицеры, не способные к продолжению службы вследствие ранения или болезни, вышедшие в отставку по достижении предельного возраста и т.д.)^[10].

В период царствования императрицы Екатерины II стали складываться основные требования к кадровому составу полиции, порядку комплектования вновь учреждаемых должностей, получившие соответствующую правовую регламентацию в «Уставе благочиния или полицейском» (1782 г.). По Уставу руководящий состав Управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел преимущественные позиции при занятии вакансии^[11].

В 1802 году Александр I создает в России новые органы центрального управления - министерства и среди них - министерство внутренних дел, которому поручались надзор за благоустройством и санитарным состоянием страны, функционированием путей сообщений, снабжением населения продовольствием, организация почтового сообщения. Как справедливо отметил К.С. Бельский, в системе министерств императорской России министерство внутренних дел было ведущим и играло приблизительно такую же роль, какую в Англии - министерство финансов^[12].

Для начала XIX в. было характерно быстрое развитие и усложнение общественных отношений. Появлялись новые учебные заведения, в том числе университеты, повышалась грамотность населения. В обществе обсуждались возможные перемены в социально-политическом устройстве страны, критиковались недостатки, злоупотребления со стороны власти, в том числе и полиции. Население выражало недовольство в отношении деятельности рядовых полицейских и квартальных надзирателей, в основном бывших нижних чинов, дослужившихся до этой должности.

Причина неудовлетворенности населения деятельностью полиции была связана с принципом комплектования кадрами низших полицейских должностей. Желающих проходить службу в городской полиции на этих должностях добровольно было немного, поэтому они укомплектовывались в приказном порядке из числа военнослужащих местного гарнизона. Таким способом руководство гарнизона избавлялось от неспособных солдат, многие из которых имели дисциплинарные взыскания. На фоне роста грамотности и культуры городского населения эта тенденция становилась все более заметна, что не могло не беспокоить верховную власть. В результате были приняты положения, запрещающие отправлять на службу в полицию подвергшихся взысканию и неблагонадежных в морально-нравственном отношении солдат; была организована общая и профессиональная специальная подготовка полицейских, от успехов в которой зависело продвижение по карьерной лестнице.

Особое беспокойство у правительства вызывали кадры сельской полиции, так как местное дворянство, руководствовавшиеся личными интересами, с огромным трудом находило кандидатов на выборные должности капитана- исправника и земских заседателей. На должности сотских и десятских нередко направлялись бесполезные в хозяйстве крестьяне, не пользовавшиеся уважением у местного населения. Выбору же «полезных» для помещика в хозяйстве крестьян создавались всевозможные препятствия.

Структура и система полицейского аппарата в крупных городах России второй половины XIX в. были достаточно устоявшимися. Вместе с тем имелась насущная необходимость совершенствования патрульно-постовой службы в общественных местах, в связи с чем во многих городах увеличивалось число так называемых «полицейских будок» - стационарных постов, на которых дежурили полицейские.

К кандидату на службу в городской полиции предъявлялись следующие требования: «...иметь благообразную наружность, крепкое телосложение, отличное здоровье, остроту зрения, чистую речь, рост не ниже 2 аршин 6,5 вершков (171 см), возраст не моложе 25 лет, отслужившие воинскую службу и находящиеся в запасе армии, беспорочное поведение, сообразительность и расторопность»^[13].

Как результат осознания необходимости совершенствования полицейской работы и повышения авторитета деятельности полиции 18 февраля 1858 года была обнародована концепция, пожалуй, первой полицейской реформы, авторами которой выступили сам император Александр II, министр юстиции, министр государственного имущества и министр внутренних дел, а также генерал-адъютант Ростовцев. Завершена она была по истечении одиннадцати лет, в 1869 г. В ходе реформы были утверждены правила приема, увольнения на службу в полицию, была усовершенствована система ответственности полицейских, а «несвойственные» полиции функции были переданы иным ведомствам. В результате правительство публично заявило об устранении указанных выше недостатков, а на полицейскую службу стали принимать лишь способных и надежных граждан.

После Февральской революции 1917 года в России царская полиция была ликвидирована. Была провозглашена ее замена народной милицией. Изменились требования к кандидатам на службу и процесс подбора кадров.

Правовая основа организации и деятельности милиции была создана постановлениями Временного Правительства «Об утверждении милиции» и «Временным положением о милиции», изданными в апреле 1917 года. После Октябрьской революции II Всероссийский съезд Советов нормативно закрепил образование Советского государства и утвердил ликвидацию Временного Правительства и его органов, в том числе и органов милиции.

Народный комиссариат внутренних дел издал 10 ноября 1917 года Декрет «О рабочей милиции», в котором говорилось, что все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию, которая находится всецело и исключительно в ведении Советов рабочих и солдатских депутатов. Это постановление стало юридической основой создания советской милиции.

К апрелю 1918 года международные и внутриполитические реалии убедили партийное руководство Советской России в необходимости выделения милиции в качестве постоянного штата лиц, исполняющих специальные функции, разграничения функций армии и правоохранительных органов.

Коллегия НКВД РСФСР 10 мая 1918 года приняла решение о том, что «милиция существует как постоянный штат людей, исполняющих специальные функции». С этого момента милиция из «народной» начинает переход в категорию профессиональной.

НКВД и Народный Комиссариат Юстиции 12 октября 1918 года утвердили инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции», в соответствии с которой «на должности по Советской Милиции могут быть назначены только лица: а) состоящие в гражданстве Российской

Социалистической Федеративной Советской Республики; б) достигшие 21 года; в) вполне грамотные; г) пользующиеся активным и пассивным избирательным правом в Советы Депутатов по Советской Конституции; д) признающие Советскую власть... На должности Советской Милиции не могут быть назначены лица: 1) состоящие под следствием и судом по обвинению в преступных деяниях; 2) подвергшиеся по суду лишению или ограничению в правах или осужденные за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого в виде промысла или полученного через обман имущества, подлог, лихоимство, взяточничество, ростовщичество, спекуляцию и сокрытие предметов, подлежащих государственному учету и распределению; 3) все, вообще, лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; 4) все живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, поступления с имущества и тому подобное; 5) все частные торговцы и торговые посредники; 6) служители различных культов; 7) служители и агенты бывших жандармских отделений и чины бывшей полиции, а также члены бывшего императорского дома; 8) лица, признанные в установленном порядке душевно-больными, глухонемые, находящиеся под опекой...»^[14].

Всероссийский центральный исполнительный комитет в 1920 году утвердил первое положение «О рабоче-крестьянской милиции», которое предусматривало, что «.Служба в милиции добровольная, но каждый поступивший в нее обязан прослужить не менее года. На службу в милицию могут быть приняты только лица: а) достигшие 21 года; б) грамотные; в) пользующиеся избирательным правом в Советы; г) не состоящие под следствием и судом по обвинению в преступлениях; д) вполне здоровые и пригодные для службы; е) красноармейцы согласно Постановлению Совета Рабоче-Крестьянской Обороны от 13 февраля 1920 года. Каждый поступивший на службу в милицию дает подписку в том, что он имеет право поступать в милицию, знаком с Положением и обязуется добросовестно и честно исполнять свои обязанности и беспрекословно исполнять поручения и приказы»^[15].

25 мая 1931 года Советом народных комиссаров СССР было принято Положение о рабоче-крестьянской милиции^[16], в соответствии с которым начальники главных управлений милиции союзных республик на основе данного Положения и других действующих законов утверждали уставы о службе в рабоче-крестьянской милиции. Таким образом, устанавливался порядок, при котором требования к кандидатам на службу в милицию устанавливались в ведомственных нормативных правовых актах самой милиции. Как видно, произошло значительно снижение уровня правового регулирования службы в милиции. Скажем, в РСФСР ранее действовало Положение о службе в рабоче-крестьянской милиции, утвержденное Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 года^[17], т.е., по сути, законодательным актом того периода. Положение о рабоче-крестьянской милиции 1931 года создало правовые условия, когда требования к поступающим на службу в милицию могли отличаться друг от друга в зависимости от того, в какой из союзных республик СССР они утверждались.

Постановлением Совета Министров СССР от 23 октября 1973 года «Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и

начальствующим составом органов внутренних дел» были утверждены требования к кандидатам на службу в органы внутренних дел и к процессу отбора кадров. Так, в соответствии с пунктами 3-6 указанного Положения «...На службу в ОВД принимаются граждане СССР не моложе 18-летнего возраста, морально выдержанные и беспредельно преданные социалистической Родине и делу коммунистического строительства, имеющие необходимую подготовку и годные по состоянию здоровья к военной службе. Призывники приему на службу в органы внутренних дел не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством. Рядовой и младший начальствующий состав комплектуется лицами, прошедшими действительную военную службу, и другими лицами, состоящими в запасе Вооруженных Сил СССР (кроме офицеров запаса). Комплектование производится, как правило, по направлениям трудовых коллективов, реже - по рекомендациям комсомольских организаций и партийных органов. В необходимых случаях рядовой и младший начальствующий состав может комплектоваться женщинами...Лица, поступающие на должности рядового и младшего начальствующего состава, дают письменное обязательство прослужить в органах внутренних дел не менее трех лет... Средний, старший и высший начальствующий состав комплектуется: лицами, окончившими высшие и средние учебные заведения Министерства внутренних дел СССР; лицами, состоящими в запасе Вооруженных Сил СССР, окончившими другие высшие и средние специальные учебные заведения; другими лицами, состоящими в запасе, как правило, по направлениям трудовых коллективов, а также по рекомендациям комсомольских организаций и партийных органов. Средний начальствующий состав комплектуется также лицами младшего начальствующего состава, имеющими среднее или высшее образование, опыт практической работы и положительно зарекомендовавшими себя по службе, назначенными на должности среднего начальствующего состава»^[18].

Анализ отечественного дореволюционного законодательства и законодательства советского периода государственного строительства в сфере подбора кадров полиции (органов внутренних дел) позволяет констатировать, что в нормативных правовых актах, в основном, закреплялись только требования к кандидатам на службу в органы внутренних дел, тогда как процесс отбора кандидатов, его принципы и основы нормативно урегулированы не были. Приходится признать, что в полной мере изменить данную ситуацию не удается и поныне. В настоящей работе предложены некоторые пути решения обозначенной проблемы.

На современном этапе государственного строительства в России вопрос о сущности подбора кадров, включая кадры органов внутренних дел, в науке управления и в юридической науке остается дискуссионным. Соответствующее понятие в законодательстве отсутствует.

Процесс подбора кандидатов, его принципы и сущность исследуются в рамках науки управления персоналом, которая зародилась в конце XIX в. в

США. Ранее исследование этого процесса развивалось в рамках других наук (прежде всего, психологии и социологии, экономики, экономики предприятия, организационного поведения, конфликтологии, экономики труда). В США развитие данной науки проходило в русле бихевиористского подхода, и выделение в самостоятельную область знания окончательно завершилось к 60-м гг. ХХ столетия.

В советский период такой специальной науки, как наука управления персоналом, в нашей стране не существовало, т.к. отсутствовала важнейшая база ее предмета - рыночная среда, тем не менее управление трудовыми ресурсами исследовалось в рамках экономических, социологических и психологических наук.

В настоящее время управление персоналом — это комплексная прикладная наука об организационно-экономических, административно-управленческих, технологических, правовых, групповых и личностных факторах, способах и методах воздействия на персонал предприятия для повышения эффективности в достижении целей организации. Объектом этой науки являются личности и общности (формальные и неформальные группы, профессионально-квалификационные и социальные группы, коллективы и организация в целом)^[19].

Ныне актуальной проблемой является то, что в органах внутренних дел зачастую не используются успешно наработанные и апробированные на практике в негосударственном секторе экономики технологии и принципы подбора персонала. Конечно, в деятельности государственных органов их следует использовать взвешенно и с известной долей осторожности. Поэтому, прежде всего, требуется их тщательное изучение на предмет возможного использования в органах внутренних дел. Только после этого возможно начать постепенно внедрение в органах внутренних дел некоторых современных технологий подбора кадров, используемых в бизнесе. Данный подход позволит улучшить кадровую работу, обеспечить органы внутренних дел такими кадрами, которые соответствуют ожиданиям со стороны общества и государства.

Рассмотрим основные подходы к определению понятия «подбор кадров (персонала)», сформировавшиеся в отечественной науке.

Так, известный российский социолог А.И. Турчинов, активно исследующий проблемы государственной службы, разграничивает понятия отбора и подбора персонала. В первом случае, по его мнению, «происходит поиск людей на определенные должности, отвечающих установленным требованиям социального института, видов деятельности в сфере государственной службы», во втором - «осуществляется поиск, идентификация требований различных должностей, видов деятельности в сфере государственной службы с известными возможностями, накопленным профессиональным опытом, стажем, способностями человека»^[20]. Также цитируемый автор постулирует тезис о необходимости выделения в составе отбора двух элементов: профессионального отбора и профессионального подбора^[21]. Таким образом, А.И. Турчинов процесс отбора относит к поиску неопределенного круга лиц на определенные должности, а процесс отбора связывает уже с конкретными кандидатами на неопределенные должности. Солидарна с мнением А.И. Турчинова в части разграничения понятий подбора и отбора персонала и М.В. Артемова, которая отмечает, что «подбор кадров представляет собой деятельность работодателя по предварительному отбору лиц для приема на работу, а отбор - процесс поиска, привлечения кадров, комплексного изучения их профессиональных и личных качеств, осуществляемый работодателем с целью выявления наиболее подходящего кандидата для предложения ему вакантной должности»^[22]. Соответственно, процесс подбора является более широким понятием по отношению к отбору кадров, можно даже говорить о том, что процесс отбора кадров является одним из этапов подбора кадров.

Рассуждая о профессиональном подборе и отборе кадров на государственную службу, социолог Е.В. Охотский отмечает, что «отбор персонала на государственную службу представляет собой систему мероприятий, способствующих формированию такого состава государственных служащих, количественные и качественные характеристики которого отвечали бы целям и задачам государственной службы»^[23].

И.К. Макарова трактует профессиональный отбор как комплекс управленческих мероприятий, благодаря которым организация (уполномоченное должностное лицо) из нескольких кандидатов на вакантную должность выбирает одного или нескольких наиболее соответствующих имеющимся профессионально-нравственным критериям»^[24]. Недостатком данной трактовки профессионального отбора кадров, думается, является упущение такого важного этапа отбора, как поиск кандидатов на вакантную должность, из которых впоследствии, по мнению И.К. Макаровой, необходимо выбрать наиболее подходящих.

Аналогичная критика уместна относительно позиции П.В. Журавлева и Ю.Г. Одегова^[25], которые связывают отбор исключительно с изучением кандидатов. Подобная трактовка отбора кадров, как представляется, является неполной и не отражает таких основных этапов отбора персонала как поиск кандидатов, их оценка, сопоставление их качеств с требованиями к вакантной должности и т.д.

Интерес представляет мнение И.Б. Дураковой и А.Я. Кибанова, которые считают, что «выявление сущности отбора при найме дает основание предполагать, что этот процесс, во-первых, предопределяет позитивное эволюционное развитие предприятия; во-вторых, сфокусирован для этого на оценивании пригодности кандидатов для вакантной должности; в-третьих, представляет собой концентрированное выражение «триады ожиданий» - личности, предприятия и общества»^[26].

Дж. Иванцевич и А.А. Лобанов полагают, что отбор представляет собой процесс, в котором организация (учреждение, предприятие) отбирает из перечня заявителей лицо или лиц, которые наиболее подходят под требования для вакантного места, при этом учитываются условия окружающей среды»^[27]. Указанные авторы рассматривают процесс отбора в узком смысле, не включая в него процесс поиска кандидата, его оценку и т.д.

Известный административист В.П. Сальников трактует подбор кадров в органах внутренних дел как процесс выбора кандидатов на службу, их изучение и оценку, которые имеют целью выяснение общей

профессиональной пригодности для выполнения обязанностей служебного характера по соответствующей должности. Отбор же кадров он определяет как работу, осуществляемую специалистами и позволяющую выявить из общего числа качеств кандидата на службу те, что наиболее соответствуют характеру и содержанию предстоящей деятельности в правоохранительном органе. Это медицинские оценочные критерии, возраст кандидата, его образовательный уровень, социально-психологические и иные определенные нормативно особенности^[28].

И.Б. Дуракова считает, что отбор кандидатов представляет собой совокупность мероприятий и действий, которые осуществляются

предприятием, учреждением или организацией в целях выявления из числа заявившихся лиц тех, кто наилучшим образом подходит для вакантной должности^[29].

Рассмотренные выше дефиниции управленческих и отчасти правовых категорий «подбор кадров» и «отбор кадров» достаточно интересны. Каждая из них имеет собственную научную аргументацию. Их анализ позволяет выделить два подходова к определению подбора и отбора кадров: 1) разграничение понятий подбора и отбора кадров; рассмотрение процесса подбора кадров в широком смысле, включая в него многочисленные этапы поиска кандидатов, их оценки и т.д. Отбор кадров зачастую является одним из этапов подбора кадров (А.И. Турчинов, М.В. Артемова); 2) рассмотрение понятий подбора и отбора кадров как идентичных в узком смысле, зачастую только как изучения кандидатов, отбора из представленных кандидатов и т.д. (Дж. Иванцевич, Ю.Г. Одегов, П.В. Журавлев и А.А. Лобанов). В рамках данного исследования подбор кадров рассматривается в широком смысле, в том числе им охватывается понятие отбора кадров.

Думается, для уяснения сущности подбора кадров органов внутренних дел следует рассматривать его не иначе как самостоятельную административную процедуру. Слово «процедура» имеет латинское происхождение (лат. procedere - продвигаться)^[30]. Толковый словарь С.И. Ожегова определяет ее как «официальный порядок действий, выполнения, обсуждение чего- нибудь»^[31]. Ясно, что процедура есть некий порядок,

последовательность действий, связанных между собой, имеющих определенную конечную цель. Для осмысления

административной процедуры особое значение имеет общетеоретическое понимание такого административно-правового явления как административный процесс.

Признание за административным процессом права на существование было достигнуто в ходе трудной и длительной научной дискуссии. Так, в 1958 г. Г.И. Петров под административно-процессуальным правом понимал совокупность норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства. В 1970 г. Н.Г. Салищева отмечала, что, не сомневаясь в существовании административного процесса, ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу его границ и объема, его соотношения с уголовным и гражданским процессами, выделения административно­процессуального права в самостоятельную отрасль права. В 1972 г. В. Д. Сорокиным была опубликована первая монография по проблемам административно-процессуального права. В последующие годы административно-процессуальное право не находило должного освещения в юридической литературе. Только в 1985 г. было издано учебное пособие О.К. Застрожной «Советский административный процесс», а в 1988 г. - коллективная работа под названием «Управленческие процедуры», в которой Б.М. Лазарев - автор первого раздела данной книги - детально раскрывает сущность таких понятий, как «управленческая процедура», «административно-правовые процедуры», «административный процесс»; «процессуальное право», дает узкое и широкое понятие административного процесса, а также рассматривает его структуру^[32].

Основоположники юрисдикционной концепции рассматривали административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. Позже появились сторонники более широкого подхода, которые стали включать в административный процесс, помимо юрисдикционной, и позитивную деятельность органов исполнительной власти и их должностных

лиц, т.е. деятельность, связанную с разрешением индивидуально-конкретных административных дел с последующим принятием индивидуально-правового акта. Однако нет единства мнений в понимании позитивной деятельности: имеется ли в виду только правоприменение (И.М. Лазарев), или также нормотворчество, внутриорганизационная деятельность (Ю.А. Тихомиров) и др. Преобладающей в российском административном праве является позиция еще более широкого понимания административного процесса, включающая как позитивную, административно-юрисдикционную деятельность, так и административную юстицию (судопроизводство).

Элементами административного процесса являются административные производства и административные процедуры. Под первыми понимается особая разновидность административной деятельности, направленная на разрешение отдельных категории дел на основе общих и специальных процессуальных норм. Классическим примером административного производства является производство по делу об административном правонарушении. Оно имеет детальную правовую регламентацию в КоАП РФ.

Сложнее обстоит дело с административной процедурой. В науке российского административного права сложилось два подхода к определению ее понятия: узкий и широкий.

Узкий подход связывает административную процедуру лишь с рассмотрением конкретных дел, с принятием индивидуально-правовых актов или, иначе, с правоприменением.

Согласно широкому подходу административная процедура не ограничивается правоприменением. Она включает в себя еще и правотворчество, внутриорганизационную деятельность. Сторонники данного подхода определяют административную процедуру как порядок осуществления органом исполнительной власти, в широком смысле - органом государственного управления, должностным лицом, установленных для них полномочий.

Рассмотрим точки зрения ученых, придерживающихся как широкого, так и узкого подхода в определении административной процедуры. Широкое определение административным процедурам дают Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина, которые считают их нормативно определенным порядком совершаемых одно за другим действий субъектов права в целях реализации их правового статуса^[33].

Н.Г. Салищева трактует административные процедуры как нормативно определенные действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, которые нацелены на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций^[34]. Представляется, что в данном определении слишком сужен круг субъектов, в отношении которых разрешаются индивидуальные дела и реализуются законные интересы и права.

Более широкую трактовку дает С.Д. Хазанов, который под административной процедурой предлагает понимать нормативно определенный последовательный порядок исполнения административно­властных полномочий, нацеленный на разрешение юридического дела либо реализацию управленческих функций. Из приведенного определения можно выделить несколько характерных черт административной процедуры:

1) обязательным участником реализации административной процедуры является представитель публичной администрации;

2) в рамках административной процедуры реализуются особые права и обязанности - властные полномочия, имеющие административный характер;

3) административная процедура должна быть однозначно нормативно закреплена в правовом акте в качестве модели деятельности;

4) административная процедура нацелена на получение конкретных последствий, в отдельных случаях - имеет иное юридическое значение;

5) совершаемые в ходе реализации административной процедуры действия характеризуются определенностью последовательности и временной продолжительности, а также организационной и юридической

взаимосвязью^[35].

О.С. Беркутова трактует административные процедуры как

регламентированную административно-процессуальными нормами практическую деятельность органов исполнительной власти, которая направлена на исполнение своих полномочий во взаимодействии с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связана с рассмотрением споров или применением мер государственного принуждения^[36].

И.М. Лазарев считает, что административные процедуры - это «урегулированная административно-процессуальными нормами

правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию предоставленных им полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями в целях осуществления прав и законных интересов этих лиц и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения»^[37].

Как представляется, О.С. Беркутова и И.М. Лазарев неоправданно сужают круг явлений реальной правовой жизни, подпадающих под признаки правовой процедуры. Нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы отказываться от признания процедурного характера отношений еще двух видов: 1) органов управления между собой; 2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа.

Б.М. Лазаревым процедура определялась как порядок совершения действий, необходимых для разрешения какого-либо дела, решения задачи.

Проецируя данное определение на деятельность государственных органов, ученый отмечал, что «административные процедуры раскрывают стадии, цели, основания совершения и взаимосвязь этих действий, порядок и способы их оформления и фиксации»^[38]. Таким образом, Б.М. Лазарев рассматривал административную процедуру в широком смысле, включая в это понятие совокупность действий, совершаемых должностным лицом для решения определенной служебной задачи. Указанный подход, думается, является вполне оправданным.

А.Ф. Ноздрачев подчеркивает: «...Не оценивая различные подходы к пониманию сущности административной процедуры, отметим: в конечном счете все они сводятся к следующему краткому утверждению: административная процедура - это порядок или последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственных функций, предоставлении государственных услуг. С учетом доктринальных точек зрения, основываясь на содержании действующих административных регламентов, приходим к следующему однозначному выводу: административная процедура как предмет административной регламентации представляет собой официально установленное действие органа исполнительной власти, имеет фиксированное начало (юридический факт), конкретные стадии и сроки реализации действия, включающее критерии и варианты принятия решений и юридически фиксируемый результат в виде стандарта исполнения»^[39]. Думается, именно А.Ф. Ноздрачев предлагает наиболее полное понятие административной процедуры, включающее в себя и внутриорганизационные функции.

В настоящем исследовании разделяется точка зрения, согласно которой административные процедуры необходимо рассматривать в широком смысле, так как это сложное, комплексное явление, включающее в себя в том числе и процедурные отношения при прохождении службы в органах внутренних дел, такие как подбор кадров и их аттестация.

Важнейшим нормативным правовым актом, способствующим раскрытию сущности административной процедуры, следует признать Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»^[40], в котором дана легальная трактовка такого вида правового акта управления, как административный регламент.

В России неоднократно предпринимались попытки, правда, пока безрезультатные, принять закон, регламентирующий порядок осуществления административных процедур. Последний из известных проект федерального закона «Об административных процедурах» был отклонен Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 июня 2009 г. № 2287-5 ГД^[41]. Тем не менее содержащиеся в нем положения представляют определенный научно-практический интерес. В статье 1 данного документа, в частности, предусматривалось, что закон определяет общие начала регулирования отношений, возникающих между органами публичной администрации и гражданами, их организациями (юридическими лицами) в связи с осуществлением публичной власти и изданием, изменением или отменой индивидуальных административных актов по результатам административных процедур рассмотрения административных дел. За исключением принципов правового государства закон не применяется по отношению к: процедурам для административных дел, регулирующих принятие срочных мер, особым отношениям власти-подчинения. В статье 2 законопроекта была дана дефиниция административной процедуры. Она определялась не иначе как «порядок рассмотрения полномочным органом публичной администрации дел по инициативе граждан, их организаций (юридических лиц) либо по инициативе органов публичной администрации». Проект федерального закона «Об административных процедурах», очевидно, нуждался в существенной доработке, четком определении и закреплении круга общественных отношений, на которые предполагалось распространить действие данного нормативного правового акта. Приходится признать, что в нем не вполне четко и полно давалось само определение административной процедуры. Принятие закона в данной редакции неизбежно привело бы к неоднозначному толкованию его норм правоприменителем и, как представляется, существенно сузило бы понятие административной процедуры.

Необходимо отметить, что в отличие от России в большинстве стран ближнего зарубежья приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие административные процедуры.

Положительным примером, думается, является законодательная регламентация административных процедур в Республике Казахстан. Так, Закон Республики Казахстан от 27 октября 2000 г. № 107-2 «Об административных процедурах»^[42] в статье 1 определяет административную процедуру как: 1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление; 2) процедуру организации работы государственного аппарата; 3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан; 4) основные начала процедур принятия решений в области экономики.

В свою очередь, статьей 1 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур» предусмотрено, что «административная процедура - действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением) (далее - выдача справки или другого документа), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности»^[43]. Действие рассматриваемого закона в Беларуси распространяется на отношения, возникающие при осуществлении административных процедур, за исключением ряда общественных отношений, в числе которых трудовые и связанные с ними отношения, поступление, прохождение и прекращение государственной и воинской службы, службы в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами.

Анализ общетеоретических подходов к определению административной процедуры позволяет сделать вывод о том, что ряд авторов относят внутриорганизационную деятельность (в том числе и кадровую) к административным процедурам. Думается, такой подход является наиболее правильным, позволяющим в полной мере раскрывать сущность рассматриваемого явления. Характерными чертами административной процедуры являются следующие:

1) реализация административных процедур связана с деятельностью органов исполнительной власти;

2) административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок совершения определенных действий;

3) административная процедура имеет фиксируемое начало (юридический факт), четко определенные стадии и сроки исполнения действий;

4) административная процедура всегда закрепляется в нормативном правовом акте как модель деятельности;

5) административная процедура направлена на возникновение конкретных последствий либо имеет иное юридическое значение.

Понимание административной процедуры в широком смысле предполагает включение в ее состав внутриорганизационной деятельности государственных органов, в том числе деятельности по подбору кадров и их аттестации. Действительно, перечисленные выше характерные черты административной процедуры в полной мере относятся к подбору кадров и их аттестации, в том числе в органах внутренних дел.

В этой связи представляет интерес мнение Т.В. Щукиной, которая вводит в оборот понятие кадровой процедуры, под которой понимается «официально установленный порядок действий кадровой службы и привлекаемых структурных подразделений органа государственной власти для осуществления определенного направления деятельности службы». В настоящее время, как отмечает автор, официально закреплены только кадровые процедуры проведения конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы, аттестации гражданских служащих и, отчасти, квалификационного экзамена^[44]. Думается, понятие кадровой процедуры, предложенное Т.В. Щукиной, имеет определенные перспективы внедрения на практике, в том числе в кадровых подразделениях органов внутренних дел.

Следует согласиться с мнением тех ученых (Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, С.Д. Хазанов), которые, классифицируя административные процедуры, выделяют процедуры внутренней организации публичной администрации или организационные процедуры. Данные процедуры определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности^[45].

Порядок подбора кадров государственных органов относится именно к организационным или, если точнее, то к внутренним административным процедурам.

Исследование состояния научных достижений и правоприменительной практики в области подбора кадров органов внутренних дел, а также уяснение его сущности позволило предложить авторское определение подбора кадров органов внутренних дел, который представляет собой административную процедуру, заключающуюся в поиске кандидатов на должности органов внутренних дел, оценке и сопоставлении их личных, моральных, физических и профессиональных качеств с квалификационными требованиями, предъявляемыми к должностям в органах внутренних дел.

Приходится признать, что в настоящее время в нормативных правовых актах, регламентирующих прохождение государственной службы, понятие подбора кадров органов внутренних дел специально не закреплено.

Как верно отмечает А.А. Гришковец, в правовом демократическом государстве государственная служба строится на основе совокупности определенных основополагающих положений, неких принципов (лат. principium - начало), исходя из которых в государственных органах принимают решение по кадровым вопросам^[46]. В рамках настоящего исследования целесообразно проанализировать правовые принципы подбора кадров, которые, очевидно, производны от собственно принципов государственной службы. В этой связи представляется обоснованным провести краткий анализ научных взглядов относительно принципов подбора кадров.

Нельзя не признать, что вопрос, связанный с определением принципов подбора кадров, привлекал внимание ряда российских ученых. Так, И.Б. Дуракова выделяет следующие принципы отбора кандидатов на работу^[47]:

1) невозможность действенного отбора претендентов без знания требований к вакантной должности;

2) отбор претендентов не всегда должен проходить относительно жестких требований, которые выставляет вакантная должность. Из этого следует, что на практике наиболее пригодный кандидат - это не всегда абсолютная копия его желаемого портрета, сформированного предприятием, поэтому отбор необходимо проводить с позиций лишь относительного сходства характеристик;

3) необходимость избегать сознательных и несознательных субъективных влияний на отбор претендентов, например протекций или предубеждений.

Несомненно, интересен второй принцип отбора кадров, предложенный И.Б. Дураковой. Действительно, кандидат на должность не может абсолютно соответствовать предъявляемым требованиям, что предполагает комплексный подход к его оценке с учетом сложившейся кадровой обстановки и личностных качеств кандидата.

В свою очередь А.И. Турчинов классифицирует принципы отбора на государственную и муниципальную службу:

1. Базовые принципы отбора.

2. Специальные принципы отбора.^[48]

Базовые принципы А.И. Турчинов связывает, прежде всего, с таким важным принципом подбора на службу (работу), как равенство. Без нормативного закрепления и строгого соблюдения принципа равенства при приеме на государственную службу невозможно укомплектовать государственные органы компетентными специалистами и реализовывать борьбу с коррупционным протекционизмом, который негативно влияет на подбор кадров и, соответственно, на деятельность всего государственного органа.

В.В. Черепанов выделяет следующие принципы приема и поступления (отбора) лиц на государственную службу^[49]:

1) конституционный принцип - равный доступ граждан на государственную службу (в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой);

2) отбор кадров на государственную службу в соответствии с предъявляемыми квалификационными требованиями, критериями и правовыми нормами;

3) социально-демографическая представительность - наличие в системе государственной службы различных слоев населения страны (по полу, возрасту, образованию, этнической принадлежности и т.д.), жесткого квотирования при этом не должно быть;

4) исключение всякой дискриминации при приеме на государственную службу.

Думается, выделение в качестве самостоятельного принципа отбора кадров на государственную службу социально-демографической

представительности не вполне обоснованно, так как данный принцип, по сути, является составной частью такого конституционного принципа приема на службу, как равный доступ. При соблюдении принципа равного доступа при приеме на государственную службу будет обеспечиваться и наличие в корпусе государственных служащих представителей различных слоев населения страны (по полу, возрасту, образованию, этнической принадлежности и т.д.).

По мнению Л.М. Колодкина, работа по отбору кандидатов должна строиться на принципах:

1) наличия четких целей, увязанных с целями организации или ее подразделений;

2) обеспеченности ресурсами;

3) наличия эффективных методов и процедур;

4) организационного обеспечения;

5) периодической оценки результатов отбора кандидатов;

6) конечного результата работы, который должен поддаваться качественной или количественной оценке;

7) совершенствования системы отбора кандидатов^[50].

В свою очередь М.В. Артемова к принципам подбора кадров относит: добровольность вступления в правоотношение; оперативность, эффективность и плановость; научную обоснованность; демократизм и гласность; соответствие качеств кандидата требованиям должности; обеспечение права личности на защиту достоинства в процессе отбора и собеседований; применение методов и приемов подбора, не противоречащих законодательству и принятым нормам нравственности; содействие учреждений государственной службы занятости и частных агентств по подбору персонала; обеспечение равенства доступа к государственной и муниципальной службе; запрет дискриминации; самостоятельность работодателя в определении потребности в кадрах и путях ее удовлетворения; соблюдение требований закона относительно специальных форм подбора кадров^[51].

А.Я. Кибанов и И.Б. Дуракова выделяют:

1) общие принципы отбора и найма (эффективность; соответствие целям предприятия; прогрессивность и оперативность; научность; сочетание ожиданий кандидата и предприятия; динамизм; конфиденциальность; комфортность);

2) принципы формирования и организации предварительного этапа отбора и найма (ясность; указание возможностей; определенность; простота и краткость; внимание; интерес к работе; желание; действие);

3) принципы формирования и организации процедуры отбора и найма (невозможность действенного отбора претендентов без знания требований к вакантной должности; отбор претендентов не всегда может соответствовать жестким требованиям вакантной должности; необходимо избегать сознательных и несознательных субъективных влияний на отбор претендентов; отбор не будет эффективным без анализа окружающей среды по отношению к занимаемой должности);

4) принципы оценки кандидатов при отборе и найме (попытка достижения наивысшей степени объективности; соизмерение затрат и процедур со значимостью должности; структурированная форма интервью; концентрация на тех чертах кандидата, которые можно наиболее полно раскрыть в процессе интервью; побуждение кандидата к общению и рассказу «о себе»; результат отбора - выявление кандидатов, наилучшим образом подходящих для данной организации; потенциальная имитация; систематичность; обеспечение равных возможностей занятости; отложение принятия решений и коллегиальность; своевременное и согласованное подключение к отбору и оценке Совета предприятия);

5) принципы, определяющие направления развития системы отбора и найма (ориентация на потребителя и клиента; приоритет длительной перспективы над текущими задачами; социально-личностная мотивированность кандидата; физиологическая мотивированность кандидата; легальная защищенность; взвешенный компромисс; перспективность; интернационализация; «пожизненная занятость»;

приоритет косвенного отбора над отбором прямым; «сохранение лица»; приоритет функциональных отделов над службами персонала)^[52].

Анализ научных подходов к определению принципов подбора кадров позволяет нам сделать вывод о наличии двух блоков, на которые они подразделяются: 1) организационно-управленческие принципы отбора (И.Б. Дуракова, А.Я. Кибанов, М.В. Артемова, Л.М. Колодкин); 2) правовые принципы (А.И. Турчинов).

Наиболее универсальными принципами подбора кадров для органов внутренних дел правовым являются следующие:

равенство - равные права кандидатов на должности органов внутренних дел с учетом квалификационных требований, независимо от пола, расы, национальности происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;

объективность - объективная оценка кандидатов на должности органов внутренних дел, исключающая случаи коррупционного протекционизма и направленная исключительно на выявление соответствия кандидатов предъявляемым к должности квалификационным требованиям;

состязательность - замещение должностей в органах внутренних дел путем конкурсного отбора кандидатов, направленного на выявление наиболее квалифицированных сотрудников, способных на должном уровне выполнять задачи, поставленные перед МВД России;

уважение прав и свобод кандидатов на должности в органах внутренних дел, недопущение использования в процессе отбора методов, которые могут нанести моральный, материальный ущерб или физический вред кандидатам;

конфиденциальность - сохранение в тайне персональных данных кандидатов, полученных в процессе сбора информации о них.

Указанные принципы производны от закрепленного в пункте 2 части 2 статьи 4 ФЗ о службе в ОВД принципа обязательного профессионального отбора при равном доступе граждан к службе в органах внутренних дел и создания возможностей для продвижения по службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудников органов внутренних дел.

В настоящее время процедура подбора кандидатов на должности органов внутренних дел урегулирована нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», ФЗ о службе в ОВД, а также приказа МВД России от 19 мая 2009 г. № 386^[53]. Однако, ни в одном из перечисленных нормативных правовых актов не получили специального закрепления принципы подбора кадров в органы внутренних дел. Думается, целесообразно закрепить предложенные правовые принципы подбора кадров органов внутренних дел в разделе I «Общие положения» Инструкции о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 19 мая 2009 г. № 386. Это позволит четко нормативно определить базовые начала, которыми должны руководствоваться все сотрудники органов внутренних дел, участвующие в процессе подбора кандидатов. На ясных и понятных принципах должна строиться как общегосударственная, так и ведомственная кадровая политика МВД России, ибо в кадровой политике, как отметил Председатель Государственной Думы С.Е. Нарышкин, «мелочей не бывает. Здесь важно все: и адекватность требований при поступлении людей на госслужбу, и объективность оценки их результатов труда, и многое другое»^[54].

Следует отметить, что в условиях реформирования системы МВД России, когда политическим руководством страны взят курс на создание полиции новой формации, особое значение приобретает подбор кадров высококвалифицированных специалистов на должности органов внутренних дел. Процедура подбора кандидатов играет важную роль в деле создания эффективной современной полиции, пользующейся доверием граждан, имеющей авторитет и уважение в обществе. Дальнейшее совершенствование правовых основ подбора кадров для замещения должностей в органах внутренних дел и базирующихся на них современных кадровых технологий - залог наличия в полиции высокопрофессионального состава сотрудников. Кардинальное обновление кадров полиции и органов внутренних дел в целом позволит в перспективе, пусть в условиях современной России и достаточно отдаленной, постепенно трансформировать природу полиции, как это уже происходит, к примеру, в государствах Европейского Союза и некоторых постсоветских странах. Суть полиции там определяется посредством других сущностных атрибутов, которые позволяют говорить о ней как об органе государственной власти, деятельность которого связана с помощью и оказанием разнообразных услуг гражданам, обществу и государству^{[55] [56]. Таким образом, полиция перестает восприниматься как сугубо силовая, карательная структура, деятельность которой ориентирована исключительно на применение репрессивных мер государственного, прежде всего, административного и уголовного принуждения.}