субъектность региональных аналитических сообществ: критерии, этапы становления и условия (на примере республики Карелия)


Можно считать состоявшимся фактом, что за последние 15 лет гражданское общество в России стало, по крайней мере, предметом государственно-общественной и научной рефлексии. Хочется верить, что подобный путь пройдут и региональные аналитические сообще
ства[237].
Как показывают первые результаты проекта «Становление аналитических сообществ в регионах России»[238], реализуемого Исследовательским комитетом по публичной политике и управлению РАПН и Кафедрой публичной политики НИУ «Высшая школа экономики», они, чаще всего, занимают пока нишу исполнителей заказов органов власти, а не самостоятельных субъектов общественно-политического управления[239].
Пример Республики Карелия, оказавшейся одним из трех первых регионов данного проекта, интересен тем, что по многим показателям состояния региональных аналитических сообществ (например, по количеству аналитических площадок и диверсифицированности процессов взаимодействия аналитиков с властью) она демонстрирует наиболее позитивные результаты. Это заставило пристальнее всмотреться в опыт данного региона.
Чтобы выявить факторы, влияющие на становление субъектности региональных аналитических сообществ, необходимо было выделить сегменты, в которых аналитические сообщества Карелии действительно сформировались. В этом помогли два проведенных ранее исследования.
В 2006 г. в рамках разработки концепции муниципальной целевой программы «Петрозаводск — соуправляемая территория» была собрана и обработана информация об общественном (в том числе экспертном) участии в консультационно-координационных группах (официальные общественные советы, комиссии, рабочие группы и т. п.) на уровне администрации города. Всего таковых в анализ было включено 54: почти половина из них (46%) не имеет общественно
экспертного представительства, еще 20% имеет формальное представительство (доля представителей общественности в составе таких групп составляет менее 15%). Весомое представительство (более 40%) общественность имеет в пятой части (19%) подобных групп. Заметное, но не решающее общественно-экспертное представительство (от 15% до 40%) имеют среди своих членов 15% групп. Всего же представители городских сообществ имеют в подобных органах около 150 мест (уровень политического представительства — 60 депутатов городского совета). Лидерами в сфере организации общественного и экспертного представительства при принятии решений на тот момент можно было считать молодежную политику, градостроительную политику, политику в области национально-культурных вопросов и в культурно-исторической сфере, стратегическое планирование. Были отмечены предпосылки для выхода на новый уровень общественного диалога и экспертного участия в социальной защите, экологии, образовании, гендерных вопросах, обсуждении бюджета[240].
В 2007 г. совместно с председателем Карельского научного центра РАН, членом-корреспондентом РАН А.Ф. Титовым и заместителем директора Института экономики КарНЦ РАН О.В. Толстогузовым было разработано и проведено исследование «Карелия: федеральная конкурентоспособность по качеству управления». В его рамках было организовано интервьюирование 18 представителей Правительства Карелии, Администрации главы республики, Законодательного собрания, федеральных органов управления, Петрозаводского государственного университета и Карельского научного центра РАН. На основании полученных результатов были сделаны выводы о том, что говорить о наличии выраженной направленности Республики на федеральную (международную) конкурентоспособность по качеству управления и, соответственно, о сложившемся аналитическо- экспертном сопровождении данных процессов, можно в таких сферах регионального управления Карелии, как образование, информатизация, финансы, культура и туризм[241].
Выделив на основании данных исследований содержательные сегменты, в рамках которых аналитические сообщества Карелии уже проявили себя, мы кратко систематизировали современную историю их становления.
Так, стратегическое планирование развития региона и муниципалитетов обязано своим высоким уровнем редкому пункту региональной Конституции, принятому в 1990-х гг.: высшее должностное
лицо Карелии в течение полугода после своего избрания (утверждения) обязано представить Законодательному собранию Программу социально-экономического развития республики. С 1998 г. задачи разработки и мониторинга реализации соответствующих документов создали практически постоянную площадку для взаимодействия экспертно-проектировочных сообществ (в первую очередь, экономистов) с органами власти.
Творческими научными коллективами под руководством А.Ф. Титова и директора Института экономики КарНЦ РАН
А.И. Шишкина за эти годы были подготовлены две долгосрочные Стратегии развития республики (1998-2010 гг. и 2008-2020 гг.), раз в 4 года готовятся Программы комплексного социальноэкономического развития, ведется постоянный независимый мониторинг их реализации. Важно отметить, что они готовились в рамках идеологии «широкого обсуждения» — т. е. большому кругу специалистов и экспертов предоставлялась возможность включиться в данную работу. По сути, за 15 лет появилась региональная научнопрактическая школа стратегического планирования, развивающаяся преимущественно на базе Института экономики КарНЦ РАН.
Центром разработки и внедрения в Карелии информационнокоммуникационных технологий является Петрозаводский государственный университет (ПетрГУ). Устойчивые интересы к данной теме представителей университета оформились около 30 лет назад, «крестной матерью» карельской информатизации по праву считается проректор ПетрГУ Н.С. Рузанова. Сегодня регион стабильно входит в число лидеров различных федеральных рейтингов внедрения ИКТ (например, по готовности к электронному правительству, к электронному обществу; по информатизации образования, информатизации библиотек и др.). Карелия и Петрозаводск являются одними из ключевых площадок реализации программы «Электронная Россия». Неслучайно летом 2008 г. именно в Петрозаводске прошел Государственный совет по информатизации.
Несмотря на то, что численность «титульного» народа республики — карелов — составляет только около 10% всего населения региона, национальный статус Карелии играет достаточно заметную роль в экспертно-проектировочной деятельности. Вероятно, сказывается и наличие на территории «малого» народа (вепсов), и географическая близость к финской культуре, родственной карельской. На протяжении многих лет региональные органы власти брали на себя роль заказчика различных видов исследований и программ (в первую очередь, издательских), ориентированных на поддержку коренных и малых народов. Естественно, что больше всего это затрагивает гуманитариев — филологов, социологов, историков и культурологов.

Необходимо отметить, что большинство работающих в данных сферах специалистов имеет отношение к Институту языка, литературы и истории КарНЦ РАН. Публичным лидером многих проектов в этой сфере является кандидат исторических наук
З.И. Строгальщикова.
Заметные позиции на федеральном уровне были достигнуты Карелией в сфере образования. Произошло это благодаря деятельности рабочей группы Госсовета по модернизации образования, которую в 1999-2001 гг. возглавлял губернатор республики С.Л. Катанандов. Министерство образования региона, опираясь на собственные экспертно-аналитические ресурсы (А.В. Михайлов, начальник аналитического отдела), реализовало около десяти крупных проектов[242], активно продвигало Карелию на федеральном и международном уровне, позиционируя ее как «родину модернизации российского образования» (Президентский вектор 2009). В частности, Карелия лидировала в реализации федерального проекта «Информатизация системы образования» (там же), являлась федеральной экспериментальной площадкой по развитию государственно-общественного управления школами.
В сфере управления региональными финансами накоплено также немало успешных проектов федерального уровня. Так, Карелия была в числе первых регионов России, где был принят «Закон о бюджетном процессе», а в 2004 г. республика была признана «лучшим регионом России по прозрачности бюджетного процесса»[243].
Она неоднократно выигрывала конкурсы Всемирного банка по внедрению новых принципов финансово-бюджетных процессов, входя в первую пятерку регионов России, где уже несколько лет интенсивно внедряется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат»[244]. По международному рейтингу FICH Карелия входила в первую пятерку российских регионов по надежности региональной финансовой системы и являлась единственным регионом, который выпускал и успешно размещал региональные облигации[245].
В рамках ПетрГУ действует самостоятельный аналитический центр — Центр бюджетного мониторинга (директор — профессор
В.А. Гуртов) — уже около 10 лет выполняющий заказы регионального

Министерства финансов и ряда федеральных министерств и ведомств и поддерживающий три федеральных Web-портала: «Рынок труда и рынок образовательных услуг», «Открытый бюджет. Регионы России», «Научно-экспертное сообщество России»[246].
Осознание перспектив республики в сфере туризма было катализировано участием Карелии в федеральном конкурсе по размещению открытых экономических зон (ОЭЗ) туристско- рекреационного типа, в ходе которого республика вышла в финальную десятку. Было выявлено, что в части организации государственного регулирования туризма республика может претендовать на роль передового региона России, первой разработав программу развития туризма, первой приняв закон о туризме, одной из первых организовав региональную туристическую выставку, создав шесть информационно-туристических центров (самое большое количество в России). В последнее время в республике разработаны или разрабатываются достаточно уникальные документы, например, республиканская Генеральная схема территориального размещения объектов и инфраструктуры туризма. С точки зрения федерального центра (Министерства регионального развития РФ), именно туризм является и будет являться базовой экономической специализацией Карелии.
Ежегодно Карелия заявляла на российском и международном уровне около 60 проектов в сфере культуры, из которых поддерживалось около 20, что позволяет относить ее к числу лидеров федеральной конкурентоспособности в этой сфере. Такие показатели достигались, в основном, активной политикой лоббирования со стороны регионального министерства и активной деятельностью ассоциированных с министерством некоммерческих организаций.
Обнаружить заметные на республиканском или петрозаводском уровне экспертно-проектировочные ресурсы можно и в рамках иных сфер региональной жизни. Это, во-первых, характерная для природно-туристического региона, которым является Карелия, экологическая тематика. Здесь, к сожалению, пока можно говорить
о              сложившемся противостоянии «экономической» (представители органов власти, а также ряд геологов и экономистов) и «экологической» (представители общественности, местного самоуправления и ряд ученых-экологов) групп по поводу ряда проектов. Пока экологи одерживают верх, добиваясь моратория на разработку ряда потен
циально перспективных карьеров в Приладожье и создания там природоохранных территорий.
Элементы конфронтации с представителями органов власти и бизнеса характерны также и для развития архитектурноградостроительного сообщества, хотя в данном случае можно говорить все же о преобладании конструктивного партнерства. Так, архитекторы встали на защиту старинной карельской деревни Кинерма, попадающей на затопляемую территорию в случае строительства новой ГЭС на севере республики. Двух этажей «лишился» проект гостиницы «Онего-Палас» на набережной столицы Карелии, строительство которой завершает известный российский инвестор Р. Сафин; сейчас представители архитектурного и исторического научных сообществ поднимают общественные силы и горожан на защиту от сноса двух столетних деревянных зданий на центральной улице Петрозаводска.
В сфере политологии наиболее заметен А.М. Цыганков, председатель Союза журналистов Карелии, руководитель некоммерческого Центра политических и социальных исследований и создатель наиболее яркого аналитического Интернет-ресурса www.politica-karelia.ru.
Завершить тематический обзор хотелось бы сюжетом о развитии местного самоуправления, появившегося в повестке дня благодаря действию с 2006 г. федерального закона № 131 о местном самоуправлении. Начавшиеся тогда процессы интенсивного увеличения органов местного самоуправления и изменения способов их деятельности потребовали масштабных образовательных и исследовательских программ. Соответствующий запрос со стороны региональной власти был сформулирован представителям научноэкспертного сообщества, работающим на базе петрозаводского филиала Санкт-Петербургской академии госслужбы (директор — Р.Р. Пивненко). В результате на базе филиала Академии был создан специализированный центр поддержки процессов развития местного самоуправления «Муниципальный консалтинг».
Обобщая данный эмпирический материал, необходимо отметить, что самыми значимыми факторами становления аналитических сообществ в Карелии являются:              наличие
в течение продолжительного времени заказов на аналитическую работу со стороны органов власти (стратегическое планирование, информатизация, национально-культурная тематика, финансы, образование, туризм) и/или наличие лидеров, берущих на себя функции менеджеров (организаторов) аналитических проектов и готовых выходить с их результатами в публичное пространство (Н.С. Рузанова, А.И. Шишкин, З.И. Строгальщикова, А.М. Цыганков, Т.В. Сачук, А.В. Михайлов и др.).

Однако настоящую проверку на готовность к самостоятельному существованию аналитические сообщества Карелии начали проходить в 2010 г., когда в результате смены политических лидеров региона и Петрозаводска оказались нарушенными многие устоявшиеся связи между аналитическими сообществами и органами власти[247]. Оценивать, является ли сворачивание немалой части совместных проектов осознанной позицией новых руководителей региона или же это просто обычная пауза, необходимая для вхождения новых людей в курс управленческих дел, мы не беремся. Однако то, что представители аналитических сообществ Карелии оказались перед достаточно острой проблемной ситуацией, стало очевидно во время проведенного 28 января 2011 г. в Институте экономики КарНЦ РАН семинара в рамках проекта «Становление аналитических сообществ в регионах России». Он показал, что на пути к обретению действительной субъектности — т. е. возможности инициативно влиять на региональные политикоуправленческие процессы — региональным аналитическим сообществам Карелии предстоит преодолеть ряд препятствий, а именно: разобщенность представителей аналитических сообществ, до этих пор, в рамках устойчивого потока проектов, не имевших особых потребностей в интеграции; неопределенность с лидерством в процессах интеграции, вероятность оказаться как в ситуации «без лидеров», так и в ситуации острой конкуренции за лидерство;
неопределенность механизмов интеграции, поскольку существуют две полярные модели (традиционная — формально- иерархизированная и современная сетевая) и множество вариантов их сочетаний; дефицит потенциальных новых партнеров, поскольку ни бизнес, ни региональные отделения политических партий пока какой- либо готовности к взаимодействию с аналитиками практически не обнаруживали; в качестве «растущих партнеров» было выделено только местное самоуправление; разрыв аналитических сообществ с сообществами «медийными» (журналистами, блоггерами и т. п.), ограниченная доступность информационных ресурсов;

дефицит ресурсов федерального уровня (известных объединений и ассоциаций, проектов и др.), которыми могли бы воспользоваться в целях интеграции региональные аналитики; устаревающая в новых условиях привычная «повестка дня» деятельности аналитиков.
Вероятно, подобная проблематика может быть характерна и для аналитических сообществ других регионов России.
Удастся ли аналитическим сообществам Карелии создать успешный прецедент и предъявить переносимую в другие регионы модель повышения собственной субъектности, покажет время.

<< | >>
Источник: Н. Ю. Беляева. сообщества в публичной политике:              глобальный феномен и российские практики. 2012

Еще по теме субъектность региональных аналитических сообществ: критерии, этапы становления и условия (на примере республики Карелия):

- Внешняя политика - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология -